脫歐派反擊：是愚民，還是理性思考？

文／陳偉信（香港中文大學社會科學院講師）

英國脫歐公投已結束近兩個星期，媒體的輿論似乎一面倒的認為留歐才是正途，批評支持脫歐者被民粹主義所操弄。哈佛經濟學教授魯高夫（Kenneth Rogoff）甚至說，公投結果反映出英式民主的失敗。近日支持留歐的民眾更頻頻遊行抗議，訴求二次公投來推翻脫歐的決定。

筆者雖然支持英國留歐，但並不認為支持脫歐的民眾一定是「愚民」，或是留歐就是對國家負責任的表現。事實上，根據英國民意調查公司（Ipsos MORI）在投票後一星期發佈的後民調顯示，如真有二次公投，僅有百分之一的支持脫歐者一定轉投留歐，而「可能」改變立場的僅百分之三；可見即使有逆轉的機會，但在差距不大的情況下只會陷入「輸打贏要」的惡性循環。

因此，在領導脫歐陣營的政客們一一的退下之後，我們或許該回歸政治分析的基本，來了解為什麼有超過五成的英國民眾選擇離歐盟而去。

▎失效的經濟理性？民眾生活與精英生活的差距

從「利益」的角度分析，這次公投的結果對很多人來說都是大失所望，原因在於脫歐後經濟不確定性凌駕於脫歐後的經濟利益。然而，根據《金融時報》在公投後公布的數據顯示，愈是依賴向歐盟出口的地區，反而愈支持脫歐，這數據與早前歐洲改革中心（Centre for European Reform）的報告一致；而該報告同時也指出相對於倫敦這個國際大都會，支持脫歐的區域往往是移民較少的地區。因此，我們也難以從客觀數字解釋為何這些地區最終選擇脫歐。

當經濟理性難以解釋民眾行為時，政治菁英自然將矛盾指向民粹主義，認為這些支持脫歐的民眾皆是「愚民」，是受到脫歐派錯誤資訊的政治動員所影響。先不說支持留歐或脫歐者以錯誤或誇大的數據來作政治動員，當中的道德責任當由從政者承擔而非民眾，但一般人民對於「效益」的衡量準則及情景，是否與政治菁英相同，卻是許多討論沒有觸及的問題。

首先，政治菁英提出「不確定性」作為判斷效益的依歸，在外交博弈有一定的理論基礎。新自由主義學者如奈爾（Joseph Nye）跟基歐漢（Robert Keohane）指出，制度主義（institutionalism）認為制度之所以能減少「囚徒困境」（prisoner's dilemma）的出現，是因為制度提供了一個常設的博弈機制讓國家進行博弈，將談判多方「綑綁」在一個「長遠」（continuous）平台上；當談判雙方意識到彼此合作不是一時三刻之後，便會考慮日後從既有制度及談判博弈中得益，從而將未來的「確定性」放到政策效益之內，當作衡量的準則跟籌碼。

是以，在這次的脫歐辯論中，我們看到在體制內的政治精英強調歐盟制度能夠提供穩定性，以及日後出現的延伸經濟利益，希望民眾將歐盟前景納入為考慮之列。事實上，即使是脫歐陣營的政客也不斷強調脫歐後，英國不是完全離開歐洲共同市場，只是換一個模式來經營英歐經濟關係。

但正如法國政府政策規劃委員長（Commissioner-General for Policy Planning）指出，經濟分析往往忽略社會不同群組面對的情況，只是一刀切以社會「整體」效益為分析單位，以國家「整體」在貿易的收益為政策決定對確與否的依歸。但現實中，中下階層民眾的生活與社會上層有明顯的差別，這是無容置疑的。

此外，一般民眾的「決策環境」跟政客的「決策環境」也是有所差異的。對英國大眾而言，公投是單次博弈（one-off game），而非制度主義背後所假設的長遠博弈，未來「不確定性」的影響相對較低——特別是當留歐脫歐雙方均指未來英歐關係不會有太大的改變——此時民眾更加在意的往往是當下的生活。在單次博弈的情況下，民眾對於使用選票的效益便會有不同的解讀，例如是向卡麥隆政府表示不信任的抗議票（protest vote），或是希望以選票逼迫歐盟及英國政府正視地區所面對的問題。

學者霍博特（Sara Hobolt）及維特洛克（Jill Wittrock）分析英國民眾在歐洲議會投票取向時，發現國內政治取態、對政府的評價，以及掌握歐盟資訊的多寡，是左右民眾投票取向的主要因素。當然歐洲議會選舉難以與這次的脫歐公投類比，但從上述的研究或可側面印證支持脫歐的民眾不是失去理智，而是情景不同所作出的合理抉擇。這亦可以理解為甚麼Ipsos MORI的調查會顯示維持既有投票取態的仍是絕大多數。

▎失效的歐盟：多速統合下失序的社會

這次英國公投傾向脫歐一方而非留歐，在在突顯出歐盟統合多年來無法跨越的瓶頸——多速政策整合（multi-speed policy integration）下的失序。傳統而言，分析歐洲統合的框架多以國家為主軸，即以往提到的「多速歐洲」(multi-speed Europe)，其重點在於不同國家在統合路上的差異應被容許甚至鼓勵。但當我們由國家導向走到政策分析導向，不同的政策整合差異卻沒有被充分了解。

回顧歐洲統合歷史，利益整合與權利整合的速度差距太遠，例如在跨境罪行問題上，各國在警察互助上的統合速度，比統一保障嫌嫌疑犯於司法程序所享權利還快；在勞工問題上，勞力流動的統合度也比統一歐洲勞工保障為高。在各國政策板塊基礎不同的情況下，不平衡的政策整合密度跟速度，就會直接影響政策成效以及人民的感受——歐債危機跟快逼死希臘的撙節政策就是一個很好的例子。

政策整合差異加上國家體制影響，導致歐洲社會不同階層受市場自由化衝擊的影響不盡相同。

回到英國，上世紀80年代柴契爾夫人大推新自由主義，打壓勞工階級並把地方財政控制權收歸倫敦政府，同時將國家其他地區位成為扶植倫敦金融及服務業的次級地區。同時在歐洲一體化下，英國必須接受歐盟引以為傲的「四個自由」的價值，其中一項——人員流動的自由——讓本來就在沒落的藍領階級，頓時失去了用以緩衝外來人力的「工作簽證」，這項保護國人工作的最後屏障；英國工會在歐盟人員自由流動的情況下，更難代表勞工爭取利益。

即使「新工黨」（New Labour）於1997年在布萊爾（Tony Blair）的領導下重奪政權，但親歐、親中產的「新工黨」仍被視為對勞工階級的背叛。爾後歐盟雖亟欲落實保障勞工權益，並將「社會約章」（Social Chapter）納入馬斯垂克條約（Maastricht Treaty），布萊爾的領導亦於1997年接受約章，但整體仍於事無補。2004年歐盟東擴，直接的影響英國的，就是大量來自東歐勞工的挑戰，英國中下層因而更難以獲得喘息的空間。

根據牛津大學的移民研究所（Migration Observatory）的研究，2005年起外地男性工人的就業率，比英國本人工人為高，而單以2014年的數據，歐盟14國移民的就業率也比英國本地人為高，其平均時薪也比英國本地人多2.5英鎊以上。面對上述的勞工困局，英國的社會政策卻未能保障中下階層，反而經歷新工黨及保守黨的洗禮後，勞工權益反而有減無增。歐盟雖然有「地區政策」（regional policy）協助經濟落後的地區，但在英國該政策的主要受益者為創意工業以及高科技產業，上一代傳統工人受惠並不多。

上一代受到歐洲勞力市場衝擊，沒有得到相應的歐洲社會保障，他們的取態由中間偏左走到保守右派，其實是人之常情。對他們而言，「只」強調「四個自由」的歐盟並不是工人生活保障的依歸，反而是埋葬昔日生活的劊子手。事實上，這樣的情感在歐陸其他地區（如：法國）也有出現，但由於法國人的工人力量相對較強，勞工法例也還未經過如柴契爾夫人執政般的洗禮，因而尚有苟延殘喘的空間。

然而，要解決上述問題，要倚賴混合政府間決策及超國家主義的歐盟模式根本不可能做到︰要歐洲官僚處理因勞力流動所衍生的社會問題，意味著更多的公共財政主權需要交付予歐洲，這是主權國家不能容忍的事。

但假如由主權國家主導，要考量到的是英格蘭「白廳」（Whitehall）的政治角色。目前英格蘭內管理歐洲資源主要是「白廳」，歐盟若要繞過「白廳」直接將資源投放到英國地方地區，唯有英國政府願意在英格蘭進行如蘇格蘭內「權力下放」的地區行政改革，拱手釋出決策權，讓不同的地區政府全權負責經濟、文化、社會政策；然而，權力下放卻與英國多年來以倫敦為經濟龍頭的政策相違。

因此，現實生活中被困於歐盟自由流動政策，以及英國現有公共行政格局之中的中下階層民眾，他們投下脫歐一票不過是想掙脫困境的放手一搏，希望尋回昔日的生活。也許他們的選擇最終撕裂了英國，甚至整個歐盟，但要反思，要為這些惡果負責的，似乎不應是這些遠離權力中心的平民百姓，反而應該是有能力改革歐盟的官僚及政治精英。