誰不是中華民族？中共《民族團結進步促進法》如何收緊70年民族治理

70多年來，中共不斷重新定義對少數民族的「有效統治」。1949年強調軍事控制，改革開放後轉向經濟整合，習近平時代則以「中華民族共同體」認同為核心。2026年通過的《民族團結進步促進法》，將教育、文化、宗教、語言、人口流動、邊疆治理、網路空間等制度全面法制化，標誌中國民族政策已由差異管理與維穩，轉向以共同體認同驅動的國家整合工程，治理範圍涵蓋全國乃至境外華人。

該法的內容大致分為幾個方面：

第一，建構國族共同體。它將「鑄牢中華民族共同體意識」確立為民族工作的核心，要求各族群強化對國家、中華民族、中華文化、中國共產黨與中國特色社會主義的認同。

第二，塑造共同體的共同記憶。它透過學校、媒體、文化機構、網路與宗教場所，推廣官方界定的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀與宗教觀，使共同體認同得以持續再生產。

第三，重組共同體的社會生活。它以人口流動、混合居住、互嵌式社區、跨地區教育及國家通用語言文字，改造各族群共同生活的社會空間。

第四，建立共同體的共同利益。它把民族地區發展、公共服務、就業、教育、區域協作與邊疆治理納入共同繁榮的國家發展架構。

第五，維護共同體的秩序。它建立橫跨政府、學校、企業、社會組織與網路平台的責任體系，並對民族歧視、民族分裂、宗教極端活動及境外相關行為設置法律追究機制。

《民族團結進步促進法》並非憑空出現，也不是習近平時代才開始形成，而是中華人民共和國70餘年民族政策演變的制度總結。它將歷代民族工作的理念、制度與治理工具重新整合，並以「中華民族共同體」作為統一框架固定下來。因此，理解這部法律，必須回到1949年後中國如何建構民族制度，以及這套治理邏輯如何逐步演變為今日的共同體治理模式。

蘇聯的民族政策

延安時期至1949年前後，史達林對民族（нация, natsiya）理論的論述，幾乎成為中共制定民族政策的基本依據。史達林在1913年的〈馬克思主義和民族問題〉一文中，將民族界定為具有共同語言、共同地域、共同經濟生活，以及共同文化心理的政治共同體，即後來所稱的「四個共同」。這一定義承認一國之內可以存在多個民族，也承認民族具有自治甚至自決的權利，使民族與領土、政治權利建立制度性的連結。

蘇聯據此建立加盟共和國、自治共和國與自治州等制度，並推動「本土化政策」，扶植少數民族幹部、發展民族語言教育與文化。這套制度一方面保障少數民族的政治與文化權利，另一方面也將原本具有流動性的、甚至模糊的族群認同，塑造成具有固定名稱、固定地域與固定政治邊界的民族共同體。

這套制度最終產生了蘇聯始料未及的結果。民族識別制度使個人必須擁有固定的民族身分，行政區劃則把民族與領土緊密結合，而憲法又賦予加盟共和國名義上的退出權。當1980年代末中央權威因改革而削弱，各加盟共和國迅速利用既有的行政疆界、地方政治組織與憲法地位推動獨立。蘇聯、南斯拉夫與捷克相繼解體，從3個國家分裂成23個國家的經驗，使許多中國學者——包括馬戎——將其視為民族「政治化」的典型案例，也成為中國後來重新檢討民族政策的重要背景。

中共對史達林民族理論的本土化改造

中共建立政權之前，中國知識界便已圍繞「中國究竟是一個民族，還是由多個民族組成」展開辯論。顧頡剛主張中華民族只有一個，認為民族自決可能成為列強分裂中國的工具；費孝通在1939年〈關於民族問題的討論〉中提出不同判斷。他同意對日抗戰時期必須維持政治統一，但反對以「中華民族只有一個」否認中國境內存在文化、語言與體質差異的民族。1949年後，中共採納史達林民族理論作為民族識別的基本框架，但很快發現，中國的歷史與社會條件無法完全套用蘇聯模式。

中國許多少數民族既缺乏共同經濟生活，也未必集中於同一地域，若嚴格依照「共同語言、共同地域、共同經濟生活、共同心理素質」的四項標準，不少群體甚至無法被認定為民族。中共因此調整史達林理論的適用方式，在民族識別中降低共同地域與共同經濟生活的重要性，改以歷史淵源、語言、文化特徵與民族意識作為主要依據，並透過國家主導的分類、命名與制度確認，整合原本分散的群體。

1950年代的大規模民族識別即依循此思路展開，壯族的統一命名便是代表性案例。例如雲南、廣西二十餘個不同自稱的群體，最初統稱為「僮族」，1965年再依周恩來總理建議統一命名為「壯族」。透過國家主導的分類、命名與制度確認，多個原本分散的群體被整合為單一民族，成為民族建構（ethnic construction）的典型案例。

中共對史達林理論的修正並不限於民族識別，更延伸至民族政治制度。蘇聯承認民族具有自決權，加盟共和國在憲法上保留退出聯盟的權利；中國則始終拒絕將民族與主權相連結，民族識別的目的在於建構單一多民族國家，民族區域自治亦始終置於中央統一領導之下，使民族分類服務於國家整合，而非民族自決。這項制度調整，也奠定了中華人民共和國民族政策與蘇聯模式分道揚鑣的起點。

民族治理模式的五次轉型

將中共在新疆、西藏、內蒙古等邊疆自治區的統治歷史拉長來看，其「有效統治」並非一成不變，而是經歷了五個鮮明的歷史階段。各階段對「有效統治」的定義、採取的策略以及面臨的挑戰都有著本質上的轉變。

1. 軍事整合與政治吸納（1949—1965）

這一時期的「有效統治」被定義為「主權確立與平叛」。中共剛建政，首要目標是將邊疆納入中央版圖，防範外國勢力干涉。治理策略上採取「軍隊挺進、政治招撫」的大棒與胡蘿蔔政策。在新疆，由於國民黨軍投降，並未發生大規模戰鬥。之後組建「新疆生產建設兵團」屯墾戍邊，1950年軍隊入藏「解放西藏」，簽訂《十七條協議》，班禪對北京表示效忠。

1959年在西藏爆發「拉薩事件」，達賴喇嘛因此逃往印度迄今未能回藏；在內蒙古成立最早的自治區，重用少數民族精英。中共一時之間成功地將中央權力延伸至傳統政府權力所不及的邊疆，確立了軍事與政府單位的存在。但其統治基礎依舊是不穩固的。隨著1959年西藏爆發武裝衝突、達賴喇嘛流亡，以及1962年新疆「伊塔事件」，六萬名新疆民眾集體逃往蘇聯，顯示中共中央在邊疆的政治基層依然脆弱。

2. 文革時以階級革命取代民族政策（1966—1976）

在文革極左意識形態、階級鬥爭為綱的政策下，消滅民族差異、清算傳統文化，全面否定此前的民族與宗教政策。中共將民族問題強行歸結為階級問題，在邊疆大舉砸毀寺廟、禁止宗教活動、批鬥少數民族精英與上層宗教人士。透過文革極端的暴力，將公社制度與對毛澤東的個人崇拜強推到邊疆社會，但文革徹底撕裂了邊疆與中共中央的信任關係。內蒙古爆發慘烈的「內人黨」冤案，數十萬人受迫害；西藏與新疆的宗教情感被嚴重傷害，為改革開放後的民族矛盾復甦埋下了深遠的怨恨種子。

3. 改革開放下著重發展治理與動態維穩（1978—2010）

改革開放後，中共對邊疆民族地區的有效統治，逐漸由革命年代的階級鬥爭與政治動員，轉向發展建設、制度恢復與秩序治理並行。此一路線可借用鄧小平「兩手抓，兩手都要硬」概括：一手推動改革開放、經濟建設、法制恢復與民族政策修復，另一手維持社會穩定、打擊犯罪、反分裂與反恐怖。在新疆、西藏、內蒙古等地，最終形成「以發展促穩定、以穩定保發展」的治理模式。

1990年代末西部大開發將此模式推向高峰。國家資本、基礎建設、能源開發與城市化快速進入新疆、西藏、青海等地，邊疆更深地納入全國市場、交通網絡與資源配置體系。道路、鐵路、電力與財政投入改善了地方發展條件，也促使漢族人口、國有企業、援疆援藏幹部與內地資本大量進入，重塑勞動市場、城市空間與族群互動。然而，經濟整合並未同步轉化為政治認同，部分少數民族社群反而產生文化焦慮與被邊緣化感。

政治上，改革開放初期著重平反文革冤案與恢復民族宗教政策，但1990年代蘇聯解體、新疆巴仁鄉事件，以及跨境伊斯蘭網絡與民族分離主義興起，使北京逐步將分裂主義、恐怖主義與宗教極端主義「三股勢力」視為邊疆治理的主要安全威脅，嚴打與維穩遂成為發展治理的重要組成。

2008年拉薩「314事件」與2009年烏魯木齊「75事件」後，這套模式進一步制度化。2010年第五次中央西藏工作座談會與第一次中央新疆工作座談會，分別提出「跨越式發展」與「長治久安」，將發展、民生、民族團結與社會穩定整合為邊疆治理的核心目標。這也標誌著發展治理路線達到高峰，同時暴露其侷限，並為2014年後習近平以「中華民族共同體」與「總體國家安全觀」重構民族政策鋪路。

4. 危機後的民族政策再診斷（2009—2014）

2009年烏魯木齊「75事件」後，新疆暴力事件於2013至2014年間外溢到北京與昆明。對中共中央而言，新疆問題已超出地方治安與經濟發展範圍，轉化為民族認同、宗教極端思想、跨境網絡與國家安全交織而成的複合性危機。隨之而來的政策辯論，也從如何治理新疆，進一步延伸至既有民族制度是否仍足以支撐國家整合。

中國學界大致形成兩條路線：以馬戎、胡鞍鋼、胡聯合為代表的「第二代民族政策派」（說明：即便馬戎並不認為自己屬於這個派別，但其在區分民族與族群的意見，以及將「少數民族」非政治化的主張，與兩胡是相似的，本文為求方便之故，故歸為同一派別），以及以郝時遠、王希恩、金炳鎬為代表的「民族政策完善派」。

前者認為，民族識別、民族區域自治與民族優惠政策，使民族身分具有過強的政治意義，容易將地方治理問題推向民族權利、自治訴求甚至分離主義動員，因此主張淡化民族身分的政治功能，強化中華民族、公民身分、共同語言、共同教育與人口交融，以降低族群邊界的政治動員能力。後者則認為，危機主要源自治理失靈、發展落差、宗教極端化與分裂勢力，而非民族制度本身，因此應維持民族識別、民族區域自治與民族扶持政策，在「多元一體」架構下持續推動民族平等與國家整合。

這場辯論的核心，其實是中國究竟應以五十六個民族作為多民族國家的治理基礎，還是以「中華民族」作為最高層級的政治共同體，再將五十六個民族重新定位為其內部組成。

2014年4月，習近平先後在中央國家安全委員會第一次會議及中央政治局集體學習中系統闡述「總體國家安全觀」，將政治安全、社會安全、文化安全與反恐工作納入整體安全架構，並把反恐提升為關係國家安全與改革發展全局的重要任務。新疆問題自此正式納入國家安全的總體部署。

同年5月底召開的第二次中央新疆工作座談會，進一步將新疆工作的總目標確立為「社會穩定和長治久安」，要求牢固樹立國家意識、公民意識與中華民族共同體意識。此後逐步形成並制度化為「鑄牢中華民族共同體意識」的治理方針。這套新路線一方面吸收第二代民族政策派強調共同性、淡化民族邊界的主張，另一方面保留民族識別、民族區域自治與民族團結教育等既有制度，並將「中華民族」提升為統攝五十六個民族的最高政治共同體。五十六個民族的法定身分與文化差異得以保留，其政治定位則被重新納入共同體框架之中。

自此，包括民族政策在內的各個治理領域，逐步向國家安全框架靠攏。研究中國新疆政策的澳洲學者克拉克（Michael Clarke）於2017年的一篇論文中指出，面對2014年接連發生的暴力事件，北京的回應集中於三個相互連結的面向：強化安全與反恐措施、重新強調穩定與民族團結，以及建構維吾爾「恐怖主義」與「境外敵對勢力」之間的聯繫。新疆的民族、宗教與社會治理由此更深地嵌入反恐、維穩與國家安全體系。

隨著習近平以「總體國家安全觀」為一切政策的基石，中國學者的民族問題辯論頓時剎然而止，跟隨而來的是持不同意見知識分子的圍獵行動。

5. 2014年以來共同體意識的法律化與安全化轉向（2014—迄今）

2014年以來，中共將民族政策與國家安全相結合的治理邏輯，由邊疆治理逐步推向全國性的法律與制度建設。中共中央陸續制定或修訂《國家安全法》、《反恐怖主義法》、《網絡安全法》、《宗教事務條例》、《陸地國界法》與《愛國主義教育法》等法律及行政法規，將國家安全、反恐、宗教管理、網路治理、邊疆管控與國民教育整合為相互支援的治理體系。

新疆、西藏等地亦透過民族團結、去極端化、宗教事務及反恐等地方性法規，將「鑄牢中華民族共同體意識」、宗教中國化、國家安全與反分裂治理制度化。其中，《新疆自治區民族團結進步模範區創建條例》與《西藏自治區民族團結進步模範區創建條例》，皆將「鑄牢中華民族共同體意識」明列為立法目的，並將宗教場所、宗教教職人員及民族團結教育納入共同體建構的重要環節。

共同體治理的推動，也伴隨國家安全框架的持續擴張。隨著「鑄牢中華民族共同體意識」成為最高政治原則，民族研究、宗教研究、語言文化倡議及公共權利論述，逐漸被重新納入國家安全視角。新疆學者伊力哈木因被認定宣揚分裂思想，於2014年遭判處無期徒刑；研究維吾爾民俗的熱依拉．達吾提、新疆師範大學教授阿不都卡德爾，以及倡議藏語教育的扎西旺楚等人，也先後因涉及危害國家安全或分裂國家等罪名遭到重判。2015年「709大抓捕」則將維權律師、宗教案件及民族案件代理網絡納入國家安全治理，進一步壓縮公共倡議與替代性權利論述的空間。

新疆與香港則成為共同體治理安全化最具代表性的兩個場域。2016年陳全國調任新疆後，全面推動網格化管理、便民警務站、數位監控及「職業技能教育培訓中心」等措施，使新疆治理全面轉向高度安全化。美國政府於2021年認定中國在新疆構成「種族滅絕」與「危害人類罪」，並通過《維吾爾強迫勞動預防法》；其後英國、加拿大、荷蘭、比利時、法國、立陶宛、捷克及愛爾蘭等多國議會，也相繼通過決議，認定新疆涉及種族滅絕或嚴重侵害人權。（參見Kita, 《專訪學者熊倉潤：「中國特色的種族滅絕」與新疆民族的改造悲劇》、《用命控訴的維吾爾法庭（上）中國暴怒的「反華鬧劇」？》）

香港則呈現另一種共同體治理模式。2014年雨傘運動後，北京已逐步將「港獨」、本土主義及香港民族論與國家安全相連結；2019年修例風波後，香港問題更被重新界定為國家安全與政權安全問題，司法制度、選舉制度改革、「愛國者治港」及反外部干預等措施，均被納入維護國家安全與國家統一的整體框架，使共同體治理由民族地區延伸至特別行政區。

2026年《民族團結進步促進法》的出台，可視為2014年以來共同體治理與國家安全治理匯流後的制度總結。該法將「鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設」明定為全國各族人民、國家機關、政黨、社會團體及企業組織的共同任務，並以「增進共同性」作為基本方向。

同時，法律將共同體建構由民族地區進一步擴展至港澳、台灣與海外僑胞，要求港澳加強中華民族歷史、中華文化及國情教育，增進台灣同胞對中華民族的歸屬感、認同感與榮譽感，並支持海外僑胞弘揚中華文化。

至此，「鑄牢中華民族共同體意識」已不再只是民族政策，而是成為統攝民族、宗教、教育、網路、邊疆、港澳、台灣及海外中國人工作的最高治理原則；《民族團結進步促進法》則標誌著這套共同體—國家安全治理體系完成法典化，也象徵中國民族政策正式由邊疆治理走向全國治理、由民族工作走向國家整合工程。

中共建政77年：從民族治理到中華民族共同體工程

回顧中共建政77年的民族政策演變，可以發現其治理邏輯已歷經數次重大轉向：建政初期著重主權確立、民族識別與民族區域自治；改革開放後逐漸轉向以經濟發展、制度恢復與動態維穩維持邊疆穩定；2014年以後，則進一步發展為以「鑄牢中華民族共同體意識」為核心的國家整合工程。2026年《民族團結進步促進法》的通過，標誌著這條制度演化路徑完成法典化，也象徵民族政策已由邊疆治理擴展為涵蓋全國、港澳台及海外僑胞的共同體治理。

這一轉向建立在北京對新疆、西藏危機的重新診斷之上。首先，經濟發展、財政轉移與基礎建設並未自然轉化為國族認同，甚至可能因人口流動、資源分配與文化衝擊，加深部分少數民族的邊緣化感受。其次，民族識別、民族區域自治及優惠政策，在維護民族平等的同時，也可能使民族身分成為利益分配與政治認同的重要邊界。

最後，維穩工作的重心逐漸由事件處置轉向認同塑造，教育、語言、宗教、媒體、網路、社區與企業管理皆被納入「鑄牢中華民族共同體意識」的制度架構，使民族事務由民族自治地方擴展為全社會的治理工程。

然而，共同體治理的制度化也伴隨民族政策的安全化與刑事化。國家安全逐漸成為統攝民族、宗教、教育、歷史、網路的最高治理原則，使民族研究、宗教研究、語言文化倡議及維權行動愈來愈容易被納入國家安全框架。從這個角度觀察，2026年《民族團結進步促進法》總結的不單單只是民族政策的演變，更是中華民族共同體建構與安全治理（總體國家安全觀）的制度匯流。

至此，下一個研究問題也隨之浮現。《民族團結進步促進法》完成了共同體治理的法律架構，也將共同疆域、共同歷史、共同文化、共同記憶和共同精神等「五個共同」，逐步制度化為教育義務、行政責任與法律規範。然而，這套制度得以成立，仍有一項更根本的前提，即必須建構一套足以支撐「五個共同」的官方歷史敘事，國家又透過哪些法律制度、教育機制與官方歷史論述，塑造人民對「中華民族共同體」的集體記憶與國族認同？