崛起的「北方之王」（下）：柏南的曼徹斯特主義，讓地方主導經濟能救大不列顛？

編按：本文接續前篇，英國目前最有望成為下一任首相的安迪．柏南（Andy Burnham，港澳譯名為「貝安德」），是前大曼徹斯特的市長，有「北方之王」（King of the North）的稱號。柏南主打「曼徹斯特主義」，以地方分權來主導政治經濟的發展。中央分權地方的經濟治理構想該如何實現？柏南的曼徹斯特主義能拯救政經紛亂的大不列顛嗎？

曼徹斯特主義（Manchesterism）：地方必須主導經濟發展

曼徹斯特主義也包含明確的經濟政策維度。2026年初柏南在《衛報》的投書，直言英國困境的四大罪魁禍首是去工業化、私有化、緊縮政策和脫歐。這說明他對英國衰退的理解並不只停留在政治權力過度集中，也指向一套長期失衡的經濟結構：地方產業基礎被削弱，公共服務被市場化切割，財政緊縮壓低地方治理能力，脫歐又進一步壓縮英國與歐洲市場之間的流動性。

因此，柏南所說的曼徹斯特主義，除了要求中央政府給地方更多權力，地方需要取得更多的自治空間，也必須擁有能夠組織投資、引導產業、創造就業與改善公共服務的政策工具。換言之，反對西敏寺壟斷只是起點；如何把地方權力轉化為實際的經濟治理能力，才是曼徹斯特主義的關鍵。

而曼徹斯特主義的經濟治理工具，便是「大曼徹斯特好成長基金」（Greater Manchester Good Growth Fund）。這套制度不同於傳統地方補助競標，柏南試圖透過制度把地方分權轉化為一套可以組織投資、排序項目、引導資本與分配成長收益的治理機制。大曼徹斯特由十個地方行政區組成，整體上更接近一個城市區域，而非單一城市。大曼徹斯特市議會在1985年遭到佘契爾政府立法廢除後，就只剩下十個地方議會；跨區域治理由大曼徹斯特聯合管理局（ GMCA）承擔。GMCA 由十個地方議會代表與大曼徹斯特市直選市長共同組成，因此，通過成長基金把分散於十個行政區的地方發展需求，放進一套跨區域的投資治理架構。

GMCA成立於2011年，最初由十個地方議會共同組成。2017年直選市長制度上路後，大曼徹斯特市長成為聯合管理局主席，並與十個地方議會領袖共同組成跨區域治理機構，負責統籌交通、經濟發展、住房與區域再生等議題。直到2023年前，財政權限仍高度依賴中央政府的分散式撥款與指定用途資金，難以把住房、交通、產業、技能與城鎮再生整合成同一套投資策略。

英國中央政府與聯合管理局在2023年達成「先導型深度地方分權協議」 （Trailblazer Deeper Devolution Deal），這項協議把更多交通、住房、技能訓練、再生與經濟發展權限下放給大曼徹斯特市。過去，地方政府往往只能接受中央部會一筆一筆、用途受限的補助；到了2025年，大曼徹斯特取得第一筆綜合結算資金之後，聯合管理局才具備更大的財政彈性，可將地方需求整合進入一套地方投資策略。協議提供制度授權，基金則把這種授權落實為地方發展型財政機制。

在這套架構下，大曼徹斯特十個地方行政區各自被納入成長版圖，每個行政區規劃三個重點發展項目，合計形成30個以上的整合型開發項目清單（integrated pipeline）。聯合管理局再透過10億英鎊的基金，先補上開發案的可行性缺口，讓住房、就業基地、城鎮再生、交通與能源基礎建設可以同步推進。2025年11月底，聯合管理局批准第一波4億英鎊投資，支持17個優先項目；這些項目預計自2026年起陸續啟動。官方估計，若計畫順利完成，將可帶來近3000戶住宅、超過2萬2000個工作機會，並撬動約13億英鎊私人資本。這些數字代表預期成果，尚非已完成交付的政策成績。

簡單地說，柏南要求中央放權，也要求地方具備切實可行的治理能力；它承認公共部門必須設定方向，也承認私人資本在就業、開發與產業升級中的作用。柏南試圖建立的是一套地方能夠排序項目、承擔前期風險、撬動私人資本，並把住房、交通、產業與就業連在一起的投資治理模式。

這也解釋了為何柏南的路線可以被稱為一種「親商的社會主義」（business-friendly socialism）。新工黨對產業國有化沒有興趣，更反對柴契爾式的將公共服務交給市場盈利的私有化邏輯。它主張在交通、住房、基礎建設與地方發展等關鍵領域恢復公共控制，同時承認私人投資、企業創新與市場動能對地方成長仍然不可或缺。它試圖走出英國過去40年的兩難。一方面，它反對極端私有化造成的高不平等與低成長；另一方面，它也不把左派政治簡化為擴大補貼或反對企業。

柏南欲建立的是地方社會民主主義：由公共部門設定方向、承擔前期風險、保障基本服務，再讓私人資本進入清楚的公共框架中創造優質就業、擴大地方稅基，並提高一般家庭的生活機會。

「北方之王」拯救大不列顛國運？

柏南在大曼徹斯特9年的市長任期，較難用傳統「蓋了多少重大建設」來評價。他最具體、最可驗證的成果是稱為「蜜蜂網絡」（Bee Network）的公車改革。這項改革並非將所有公車公司收歸政府直接經營，而是把公車服務從1980年代以來的去管制私營模式，改為地方公共部門主導的特許經營制度。聯合管理局與大曼徹斯特市交通局（TfGM）重新掌握路線、班次、票價、票券整合與服務標準，再透過合約交由營運商執行。

換言之，公共部門拿回的是交通系統的規劃權與問責權，私人業者仍然可以在公共框架下提供營運服務。這種模式比傳統國有化更務實，也比完全私營更能回應公共服務需求。成為大倫敦城以外近四十年來第一個將地方公車全面帶回公共控制的英格蘭地區。這是曼徹斯特主義當下最成熟的政策成果，也是柏南可以拿來證明「地方分權能夠改變公共服務」的核心案例。他還需要證明，這套分權制度能在全國尺度上創造生產力、好工作、住房供給與更均衡的地方稅基。

威爾斯與蘇格蘭的質疑，正好指出柏南方案的憲政盲點。從威爾斯角度看，英格蘭地方分權若只是把更多權力交給曼徹斯特、伯明罕、利物浦等城市區域，可能仍然沒有處理整個聯合王國的憲政不對稱。威爾斯與蘇格蘭已有自己的議會與政府，英格蘭則是由一系列市長聯合管理局、郡級協議與地方政府拼湊而成。

威爾斯事務研究所（Institute of Welsh Affairs）前任所長戴維士（Geraint Talfan Davies）指出以下幾個問題：首先，英國目前的分權結構是一種拼貼式安排，蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭有不同程度的立法權，倫敦有大倫敦架構，英格蘭其它地區則由各種市級與郡級與傳統地方政府混合治理。這種模式缺乏一致的憲政設計，也使威爾斯必須關注英格蘭內部分權是否會進一步改變整個英國的權力平衡。

此外，柏南的地方分權會不會只是「英格蘭城市分權」，而不是「聯合王國憲政改革」？如果中央把更多資源與政策注意力投向英格蘭大城市，威爾斯可能擔心自己在英國財政與政治議程中被邊緣化。

再來是財政權力是否真正下放。英格蘭分權的關鍵測試在於財政安排；若財政部仍掌握核心資金配置，地方機構就容易變成中央政策的執行代理，而不是具有自主能力的政治權威。最後，是英格蘭區域分權會不會加劇邊界問題。威爾斯與英格蘭西部、曼徹斯特、利物浦、布里斯托等城市在交通、醫療、勞動市場與產業鏈上高度相連；若英格蘭城市區域取得更多權限，威爾斯需要知道跨邊界治理、資金分配與政策協調如何安排。

同樣的，蘇格蘭民族主義者可能會問：如果英格蘭城市可以要求更多財政與經濟權力，為什麼蘇格蘭不能要求更完整的自主權，甚至重新討論獨立公投？柏南若只談英格蘭地方分權，卻不願碰觸蘇格蘭的憲政要求，會被批評為把「分權」用在英格蘭治理效率上，卻迴避蘇格蘭的民主自決問題。換言之，柏南的十年計畫若要成為英國方案，就必須回答蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭是否被一併納入的問題。

來自英國改革黨的挑戰

當前民調指出，在2026年6月有高達27.34%的英國選民會投票給英國改革黨，高居第一位。黨魁法拉吉（Nigel Farage）如何攻擊與挑戰柏南，不能等閒視之。法拉吉完全繞開柏南的分權改革視角，他質疑柏南就任首相的正當性。在沒有大選的情況下進入唐寧街，將缺乏民主授權；英國改革黨也將柏南稱為「開放邊境的柏南」（open-borders Burnham），繼續攻擊工黨與保守黨都是主張引進更多移民的政黨，這些移民將加重英國的福利負擔。

看似雞同鴨講的對話，卻是英國真實發生的現在進行式。英國的再工業化政策與分權能否讓「北方之王」在下次大選前取得民眾有感的成果，並與英國改革黨爭奪英國工人階級的選票，將成為柏南能否把地方分權轉化為全國執政正當性的關鍵考驗。