當聯合國秩序崩潰，全球治理的新思考？「民眾間全邊主義」走出新冷戰的死胡同

美國總統川普上任以來，我們所熟悉以聯合國為核心的國際秩序正逐漸崩潰。聯合國安全理事會因為大國濫用否決權而陷入常態化癱瘓，其代表性失衡的問題更讓這個體系在許多新興國家眼中喪失了道德高度。

更關鍵的是，這套運作將近400年、以「國家主權」為神聖邊界的威斯特伐利亞體系，在面對數位網路戰、跨國金融危機、氣候變遷與大流行病時，顯得蒼白無力且功能失調。

在這樣的亂世中，我們迫切需要一種新的全球治理思維。前歐盟執委會官員沃爾夫岡．佩普（Wolfgang Pape）博士提出的「民眾間」（Interpopular）與「全邊主義」（Omnilateralism）概念，試圖開闢出的另一條治理路徑。佩普博士認為，既然現行的「多邊主義」實質上只是「政府間」的博弈，忽略了真正跨越邊界的民間力量，那麼我們就必須推動一場從「國與國」轉向「民與民」的根本性變革。

對台灣而言，近日賴清德總統出訪非洲唯一邦交國史瓦帝尼的旅程受阻，凸顯「國家主權」的概念在傳統政治地圖上依然敏感且重要，但它不應是台灣參與世界的唯一路徑。面對外交封鎖，「民眾間全邊主義」或許更能為台灣拓展實質國際空間和影響力，提供我們獲取全球參與權的重要啟示。

從多邊到全邊：以利害關係人為核心的「民眾間」治理範式

要理解佩普博士的理論，首先必須了解現行國際體系的缺陷。目前全球治理是建立在1648年的《威斯特伐利亞條約》之上，這套體系將「國家」視為國際法上的唯一合法主體，假設國家是一個「封閉的社會」，政府在其領土邊界內擁有至高無上的權力，且完全獨立於外部干預。

然而，這種封閉的主權觀念在全球化面前已經逐漸凸顯出其極限。以環境問題為例，1986年車諾比核災的放射性雲團（radioactive plume）與2011年福島核災所造成的海洋與大氣污染，從未徵得鄰國的領土同意，亦不會在邊境哨所停下腳步。這種跨國性的危機證明，單一國家即便再強大，也無法在圍牆內實現絕對的安全，全球治理的真空地帶正隨著「距離消亡」而無限擴大。

為解決這個真空，佩普博士提出應將「國際」（International）一詞改為「民眾間」（Interpopular）的概念。他認為「國際」本質上是各國政府之間的正式外交關係，而「民眾間」則涵蓋了跨越國界的人與人聯繫，包括非政府組織（NGO）的協作、跨國企業的活動、學術界的交流以及數位公民的串聯等。

這引出了核心概念：「全邊主義」（Omnilateralism）。這個詞源自拉丁語 omnibus，意即「由所有人參與、為所有人服務」。不同於「多邊主義」僅限於少數主權國家的外交官在封閉室內角力，全邊主義主張將所有受到政策影響的合法利害關係人納入決策圈。

這不只是為了公平，更是為了效率。當決策不再僅依賴外交官之間的利益交換，而是引入具備專業知識的專家、受影響的基層社群以及具備執行能力的民間組織時，全球治理才能從「票數統計」（Votes）的數量平等，轉化為「意見聲量」（Voices）的質化影響。

歐盟模式與氣候峰會：全邊治理在全球化治理真空中的實踐路徑

這種看似理想的體系，其實早有具體的實踐雛形，最顯著的案例便是歐盟（EU）。佩普博士指出，歐盟各成員國之間已逐步將部分關鍵主權轉移給超國家機構，使得這27個國家之間的關係已不再是純粹的「國際關係」，而是實質上的「民眾間關係」。

在歐盟理事會的決策過程中，約有80%的法案是透過「協商共識」而非硬性的票數表決通過，這種重視意見內容而非僅僅計算票數的模式，正是全邊治理的具體化身。此外，歐盟設立的地區委員會（CoR）與經濟社會委員會（EESC），讓非國家利害關係人得以在法案定案前參與諮詢，確保政策的「產出合法性」與執行效率。

另一個轉型的指標是聯合國氣候變遷大會（COP）。從1992年里約大會至今，COP已逐漸從單純的政府間談判，演變為納入青年團體、科學家、跨國企業與原住民代表的多方利害關係人論壇。在這些會議中，民間社會的聲音往往能自下而上地施壓，迫使各國政府在最終的國際法決議中，納入具備全球公共利益的專業條款。

然而，上述經驗也顯示，要從政府間治理模式演變到民眾間治理模式仍面臨巨大的挑戰。首先是既得利益衝突：現有的主權國家政府，尤其是大國，絕不輕易放棄安理會否決權或對國家權力的掌控，因為這些權力本質上維護了特定的資本主義或民族主義利益。

此外，當我們將決策權從「選票」開放給「聲量」時，如何防止非國家行為者——特別是資源雄厚的科技巨頭或大型財團——操弄這些聲量，便成了轉型的核心難題。在2026年的今天，人工智慧（AI）與數位平台能夠輕易製造大量的偽裝民意，扭曲全邊協商的公正性。

最後，一個更為現實的問題在於，非國家利害關係人具備知識與經驗，卻缺乏像國家那樣的「強制執行力」，這讓全邊治理常被批評為一個充滿善意的「諮詢性理想」。

在零和遊戲中尋找最大公約數：誘發國家參與全邊協商的現實邏輯

面對上述挑戰，解決方案並非回歸封閉的民族主義，而是建立更嚴謹的「監察民主」（Monitory Democracy）機制。

佩普博士引用澳洲政治理論家約翰．基恩（John Keane）的概念，指出我們必須建立一套透明的「選拔與認證」機制，對參與全邊治理的利害關係人進行資格審查，確保其發言權與科學專業、倫理正確性及公共利益掛鉤，而非僅僅取決於其擁有的資本規模。在這種機制下，不同層級的監督機構——如公民小組、跨國審計委員會、數位查核平台——會相互制衡，打破單一權力者對資訊與聲量的壟斷。

這種治理體系的極致想像，可參考科幻作家瑪卡．歐德（Malka Older）的《資訊民主》（Infomocracy）系列。書中描述了一個超越地理國界的近未來，全球人民依據價值理念自由選擇加入不同的「微型民主單元」（Centenals），並由一個名為「資訊」的中立組織監督權力行使。雖然這部作品揭示了數據壟斷的風險，但也為我們展現了「民眾間全球治理」的終極可能性：權力不再是來自領土的統治，而是來自對群眾需求的服務與監督。

台灣在主權爭議夾縫中擁抱全邊治理的轉機

對於國際主權具有爭議的台灣來說，全邊主義的崛起無疑是重大的轉機。在傳統國家主權的治理體系下，台灣常因中國因素而被排除在外。但在全邊治理體系中，參與的門檻是「利害關係」與「專業貢獻」。台灣作為全球供應鏈的核心利害關係人，在數位治理、半導體標準與公共衛生等領域具備無可取代的「聲量」。

如果全球治理能真正轉向以利害關係人為核心的模式，台灣或許就能以「非國家行為者」身份，更制度化地參與全球決策，從而繞過主權承認的死胡同。當然，這不是說要放棄對主權的追求，而是在主權上有爭議的情況下，透過全邊參與來強化台灣在國際社會中的實質角色和地位。

賴總統此次出訪的波折提醒我們，地緣政治的圍堵或許能遲滯專機的飛行，卻無法封鎖民眾間的價值共鳴。台灣的下一步，應是將過去我們引以為傲的「Taiwan Can Help」進行戰略性的重新包裝，轉向「民眾間全邊主義」。

這種論述的優點在於，它不再僅是單向的貢獻，而是強調民間社會、非政府組織與科技網絡的「全方位多邊連結」。當我們不僅是為了鞏固主權而外交，而是為了守護全球公民共同的價值而存在時，台灣的影響力便能超越地理邊界的束縛，這不僅符合台灣的國家利益，更能讓我們在傳統外交的封鎖線外，開拓出真正屬於台灣的實質國際空間。

根據佩普博士的倡議，全邊主義與民眾間治理並非要一舉消滅國家，而是要將國家重新定位為多層級治理中的其中一個行為者，並迫使國家將部分主權與民間社會、專業人士及各類利害關係人分享。

當世界正因舊秩序的崩潰而動盪不安時，這套理論提醒我們，全球性問題必須由全球參與來解決，任何封閉的主權單邊主義中將徒勞無功。

責任編輯／張郁婕