衡量睜眼說瞎話：英國威爾斯議會改革，解析政客4種「政治蓄意欺騙」

編按：英國的威爾斯議會（Senedd）自2024年起協議是否有必要建立更具約束力的機制，來處理議員與候選人在公共政治過程中的「蓄意欺騙」。本文接續倪世傑〈政治不難，說謊就好？英國威爾斯議會的反欺騙立法工程〉，在本篇中探討威爾斯議會提出的若干改革方案，但同時也面臨諸多難題：如何歸納政治蓄意欺騙的類型？又該怎樣證明其主觀意圖？

威爾斯議會改革

支持將說謊的議員與候選人以刑事入罪的運動同時也是威爾斯議會改革的一部分，這項改革可分為以下幾個部分：

（1）選區規模調整：威爾斯人口約320萬人，原先議會總席次60名（單一選區40名，比例代表制20名）造成每位議員負擔過重，因此擴大到96名，並將選區設定為16個，每區選取6名。

（2）選制與選區改革：將選舉制度從單一選區兩票制，改為封閉式全名單比例代表制。這是著眼於過去40名單一選區選制造成死票率過高的矯正方案，使得票率與席次率能夠達成一致。

（3）誠信與罷免機制：也因為改成封閉式名單比例代表制，為強化議員與選區之間的連結，使議員更能夠對選區負責，引入罷免制度，取代之前在運動中提出以公訴/刑事訴訟的方式，解決議員與候選人蓄意欺騙的問題。

在初期提案階段，制度規劃曾傾向以公訴途徑將「政治謊言」刑事化辦理，而非採自訴模式，以降低私人濫訴與政治鬥爭的疑慮；然而法律界與憲法專家很快指出，若交由檢察官或法官判定何謂「政治謊言」，等同賦予法院裁決政治是非的權力，將引發嚴重的權力分立（separation of powers）爭議。

委員會在審查《2024年威爾斯議會（成員與選舉）法》的過程中，也意識到維持立法機關相對於司法權的獨立性至關重要：立法權的內部權力行使不宜由司法權直接裁判，且議員在議場內的發言本受法律高度保障，不應輕易被納入刑事追訴。另一層風險則在於司法政治化：若將謊言刑事化，反對勢力可能把司法程序作為政治攻擊工具（lawfare），使法院捲入高度敏感的政黨鬥爭。

也因此，《2024年威爾斯議會（成員與選舉）法》只處理選舉制度與選區改革的部分並完成立法，而未能達成共識的部分，例如定義何謂政治蓄意欺騙，以及如何懲處涉嫌政治蓄意欺騙的議員與候選人的部分，移至另一部新法：《威爾斯議會 （成員問責與選舉）草案》處理。

現在《草案》中以「議會機制優先、罷免為最後手段」的制度設計，獲得了跨黨派的共識。在這套制度規劃中，若議員或候選人在競選期間，議員在會期期間以及在執行職務時蓄意誤導議會與民眾，將會被視為嚴重違規或誤導行為，下一步啟動「調查—停職—連署—罷免」的流程。

先由議會內部的標準制度處理——包括由標準委員會專員調查、標準委員會提出懲處建議，經議會作成如停職等處分；當停職超過一定期間時，才啟動罷免程序，將議員的去留裁決交付選民裁決。同時，為提升準司法性質決策的公信力，改革方向亦包含加強標準委員會制度的獨立性，強化既有調查機制、避免「官官相護」，強制引入具法律、審計、高階行政管理或公共倫理背景者等外部成員加入行為標準委員會。

至於罷免的啟動條件，威爾斯議會研究簡報所述，若選區內達到上次選舉登記選民10%的連署門檻，該名議員即喪失議員資格，並由原政黨名單中的下一順位遞補；此一門檻的設計參考英國國會自2015年起實施的《2015年罷免國會議員法》。

國際透明組織英國分部對罷免後的議員甄補方式有不一樣的看法。該組織認為導致罷免程序啟動的行為，正是由於政黨縱容不當行為的發生，或是出於對不當行為的忽視，且四分之三的因罷免而引發的補選中，席位都被其它政黨參選人取代，這表明公眾認為個人行為與其所代表的政黨之間存在關聯。如果要在威爾斯引入罷免制度，應該允許選民選擇其它政黨以及新的代表。

界定「政治蓄意欺騙」

自2024年以來，立法過程最具爭議以致於到截稿為止都缺乏跨黨派共識的部分，就在於「政治蓄意欺騙」（deliberate deception）的定義。且直到截稿之前，威爾斯議會仍未就「政治蓄意欺騙」的定義達成共識，而到今年2026年5月，威爾斯議會即將改選，換言之，這項立法不是在本會期剩餘的有限時間內完成，就是要在新的議會重新審議。

回顧立法過程中，威爾斯議會行為標準委員會邀請公部門以及社會界學者專家的意見，發表的《個人議員問責：政治蓄意欺騙》報告，引發了廣泛的政策討論，被視為威爾斯議會在「恢復公眾對民主信任」路徑上的重要里程碑。

必須說明的是，這份文件是在仍考慮公訴的基礎上進行的（之後修改為議會程序解決），因此，以下皆是從「詐欺罪」的角度開始定義政治蓄意欺騙，而將開展這項討論過程，相當有助於理解威爾斯議會如何思考政治蓄意欺騙，以及當中的考量、折衝與妥協，見識到擁有悠久民主傳統的英國議會，是如何成熟地處理政治體制改革與相關議題。

「蓄意欺騙」，在商業中等同於詐欺行為。英國《2006年詐欺罪法令》（Fraud Act 2006）定義的詐欺行為核心在於「不誠實」（dishonest）且「意圖獲取利益或造成他人損失」。該法將詐欺罪分為三大類：虛假陳述（第2條）、隱瞞資訊（第3條）及濫用職權（第4條）。當中又以前兩項與政治蓄意欺騙直接相關。

「以虛假陳述作出詐欺」所指的是行為人作出明知不真實或具有誤導性的陳述（包括書面、口頭或行為），意圖以此獲益或造成他人損失。像是銷售明知是偷來的物品、在履歷上偽造學歷（如張軍堂的「犀牛皮事件」）、使用假名申請貸款等等均屬此項。

「以沒有披露資料作出詐欺」所指的是行為人有法律義務披露特定資訊，但故意不披露，且意圖以此獲益或造成他人損失。像是申請保險時故意隱瞞之前的犯罪記錄或健康狀況，以便獲得更低的保費。這些分類與例子共同指向同一個重點：詐欺之所以成立，關鍵在於可被證明的主觀惡性與可被檢驗的客觀不實。

因此，若要把「蓄意欺騙」轉化為可操作的規範概念，詐欺法的思路提供了兩個核心構成要件：「不誠實」與「意圖」。

（1）不誠實：其構成必須基於「事實陳述」或可被驗證的「混合命題」，且該陳述在整體語境下顯著不實，足以導致一般受眾產生錯誤認知。為保障議會辯論之自由，純粹的個人意見、價值判斷、政治修辭或誇張性評語，均應排除在「不誠實」的判定範圍之外。

以英國前首相強生（Boris Johnson）在脫歐公投期間的政治宣傳為例，他表示英國每個禮拜要向歐盟上繳3.5億英鎊，而這筆錢本可以用來資助英國的國民醫療服務體系（NHS）。這項說法隨即遭到英國國家統計局（UK Statistics Authority）主席Andrew Dilnot爵士否認，並舉出實際的數字約為1.36億英鎊。由於「數字」太過於方便使公眾了解事件的梗概，搬弄數字誤導民眾是政治人物試圖說服民眾支持其立場最廉價的把戲。這也直接牽涉到下一個要件：強生是否存在使英國脫離歐盟的「意圖」。

（2）意圖：在《Fraud Act 2006》的典型脈絡中，意圖通常指向為自己或他人謀取利益，或使他人遭受損失（含損失風險）。若將此思路移植至政治場域，「利益／損失」往往轉化為政治利益（例如影響投票選擇、政策走向或權力配置）與相應的政治損失。困難在於，主觀意圖在政治語境中往往難以以可操作且可驗證的方式加以辨識。

國際透明組織英國分部與事實查核機構「全部事實」（Full Fact）亦主張，政治欺騙一旦被刑事化，對主觀「意圖」的認定與舉證將成為最具爭議且最難操作的環節。

為降低此一難題，英國民間機構「政治誠信與民主研究所」（ICDR）主任Sam Fowles博士提出程序化的替代標準，亦即以行為人事後是否更正、撤回、補充說明或持續散布等可觀察行為，作為推定主觀要件的重要依據。

再以強生為例。即便外部觀察者難以直接證明他在2016年宣傳時是否「明知」特定口徑不當，但若在數據口徑遭權威機構公開指出問題後仍持續沿用、且拒絕作出更正或澄清，至少符合「拒絕更正型」的判準，並可被歸入政治蓄意欺騙的高風險類型。不僅如此，他在2018年不僅繼續堅持這個論點，且表示還低估了這個數字。就這方面而言，強生的行為就是政治蓄意欺騙。

四種政治蓄意欺騙類型

綜合「事實性」與「意圖證明方式」，政治蓄意欺騙可分成以下四種類型：

（1）拒絕更正型蓄意欺騙：已被正式裁定/認定為事實錯誤，仍拒絕更正。意圖證明最清楚、程序成本最低、最能降低政治攻防式濫訴。上述強生的案例即屬於本範疇。

（2）明知仍宣稱型蓄意欺騙：掌握相反資訊或證據，仍對外作事實宣稱。意圖的舉證難度較高，需結合文件、內部通訊，及多次更正後仍重複宣稱等事實，作為多元證據相互印證的基礎。

（3）數據／數字操弄：錯誤引用或放大縮小財務、預算、統計等數據，用以製造政策印象。若屬口誤且即刻更正則歸「誠實錯誤」；若被提醒後仍拒更或重複散布，可升格為蓄意欺騙（拒更型）。英國前首相強生的脫歐宣傳案例也屬這一型。

（4）誤導性的事實陳述：陳述上真假訊息混雜，透過語境切割、關鍵條件隱匿，使受眾形成錯誤事實理解。此型最容易誤觸「政治論述還是政治詐欺」的法律適用邊界，因此必須要求其核心仍是「可驗證事實命題」。

即便提交司法單位的選項已經不復存在，但仍存在其它方面的反對意見。在這當中，「主觀意圖」以及「寒蟬效應與言論自由」這兩項議題仍是討論最為頻繁的爭議焦點。

「主觀意圖」的證明極其困難

事實查核機構「全部事實」公共事務主管Mark Frankel表示，確定一個陳述是否在法律上是虛假的，通常比看起來要困難得多。他說：「雖然有時判斷一個陳述是虛假還是誤導性比較容易，但並非總是如此。許多陳述可能部分屬實，或者只是缺乏背景信息，這時能夠證明其意圖也很重要。」

確實，若要在法律上成立「欺騙」，往往離不開主觀要件（mens rea）的證明。政治人物常主張自己是依據當時可取得的資訊發言：那麼，我們要如何證明一位議員在發言當下其實「明知事實並非如此」？又要如何區分誠實的錯誤與蓄意的謊言？真實情況往往更為複雜，政治人物的資訊來源並不限於其研究室，還可能來自政府單位、企業、倡議團體與遊說網絡；當資訊本身已經帶有選擇性與策略性時，責任邊界更難釐清——究竟應追究的是引用者的惡意、來源者的操弄，或制度本身的資訊不對稱。

也正因為主觀要件的門檻如此難以跨越，嚴厲的法律制裁反而可能改變政治溝通的誘因結構：政治人物為了降低被追訴或被控訴的風險，會更傾向只講「不會出錯」的安全話、避免具體數字與可驗證細節，轉而使用模糊的價值宣示與立場口號。結果是，制度原本希望提升誠信，卻可能在實務上催生更高程度的訊息保守、問責空洞化與透明度下降——這正是「主觀要件難題」在政治誠信法制化中最棘手的副作用。

——下篇待續