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美軍會否協防台灣?(上):解讀美國對台戰略的重新定位

2024/06/18 倪世傑

美軍驅逐艦威廉·P·羅倫斯號(DDG-110)穿越太平洋。 圖/路透社 
美軍驅逐艦威廉·P·羅倫斯號(DDG-110)穿越太平洋。 圖/路透社 

隨著2024年11月美國總統大選日的迫近,毫無懸念,台灣議題肯定成為大選焦點之一。就在最近,根據《華盛頓郵報》轉述,共和黨籍總統參選人、前總統川普(Donald Trump)就在募款活動時說:如果在他過去總統任內,俄羅斯入侵烏克蘭,他會轟炸莫斯科;如果中國在他任內入侵台灣,他會攻擊北京。(Donald Trump suggested during a fundraising event that he would have bombed Moscow in response to Russia’s invasion of Ukraine and attacked Beijing if China invaded Taiwan on his watch.)

川普的話,當然是聽聽就好,別當真了。別忘了那些在美國國會阻擋對烏軍援的,很多都是川普的支持者。然而,美國現任總統拜登(Joe Biden)可能不這麼想。就在5月28日華郵公開川普「轟炸論」的同一天,拜登接受美國《時代》雜誌(Time)訪問,第5次發表他對台灣議題的看法:

《時代》雜誌:所以如果可以的話,不排除在發生入侵的情況下,向台灣部署美軍地面部隊的可能性?

(Times: So if I might, not ruling out the possibility of deploying US troops to Taiwan in the case of an invasion?)

拜登:不排除使用美軍。在地面部隊、空軍和海軍之間是有區別的。

(Biden: Not ruling out using US military force. There’s a distinction between deploying on the ground, air power and naval power, etc.)

自2021年後,拜登已是第5次對台海問題表態。 圖/美聯社 
自2021年後,拜登已是第5次對台海問題表態。 圖/美聯社 

國際與台灣媒體都認為這是拜登自2021年後第5次對台海問題表態。當中最為人矚目的無疑是第1次,其時是2021年8月,正值美國在阿富汗撤軍時栽了一個大跟頭,在美國《ABC News》的訪談中拜登明確提到:「我們已經兌現了每一個承諾。我們對第5條(按:《北大西洋公約》當中的集體自衛權)作出了神聖的承諾,如果有人入侵或對我們的北約盟友採取行動,我們將做出回應。對日本、南韓和台灣也是如此。」

在當時中國、及其在台灣的理念相近的友人,幾乎是一鼻孔出氣地誇誇其談美國怎樣對阿富汗就會怎樣對台灣;在此脈絡下拜登的意思不難理解——通過「再保證」提振一下東亞盟國與夥伴的士氣。當時直指拜登說錯話的包括「台海兩岸事務通」,美國馬歇爾基金會(German Marshall Fund)亞洲計畫主任,大名鼎鼎的葛來儀(Bonnie Glaser)。她當時表示拜登明顯的錯誤令人遺憾,且台灣適用的是《台灣關係法》,而不是已經於1979年結束的《中美共同防禦條約》

葛來儀有這樣的反應並不奇怪,時任美國印太政策協調官、現任副國務卿坎貝爾(Kurt Campbell)早在同年5月4日表示,假如美國做出「假如中國攻擊台灣,美國願意保衛台灣」的呼籲,會有「重大不利影響」。拜登的國家安全顧問沙利文(Jack Sullivan)則為該次「風波」下了一個簡單的註腳,他表示台灣與阿富汗是「在不同背景下根本不同的問題」,且「我們相信我們對台灣的承諾……一如既往的堅定。」但這個承諾是什麼呢?

拜登在2021年8月明確表示:「我們已經兌現了每一個承諾。我們對第5條作出了神聖...
拜登在2021年8月明確表示:「我們已經兌現了每一個承諾。我們對第5條作出了神聖的承諾,如果有人入侵或對我們的北約盟友採取行動,我們將做出回應。對日本、南韓和台灣也是如此。」示意圖,美軍演習。 圖/United States Air Force 

▌美國眼中的台灣地位問題

在探求這個問題之前,我們應該先了解,台灣在美國國內法中的地位為何。首先,在美國認知的「一個中國政策」(One China policy)下,中華人民共和國取得了聯合國中的中國代表權,這世界上只有一個中國。在台灣的中華民國不被美國承認,美台關係主要立基於一法(《台灣關係法》)、三公報(《上海公報》、《中美建交公報》、《八一七公報》)、1982年對台軍售電報以及對台六項保證,以及在2003年小布希政府通過的:台灣應視為「主要非北約盟國」地區。

對美國官方而言台灣地位仍須謹慎應對表態(或不表態),即便僅是修辭上的。這表現在邰智源於《木曜4超玩》之《下班去吃飯》第二季第二集訪問AIT台北辦事處處長孫曉雅(Sandra S. Oudkirk)時的問答:

孫曉雅:台灣對我們(按:指美國)來說是重要的夥伴。

邰智源:我們是盟國嗎?(Are we allies?)

孫曉雅:我們是什麼?(Are we what?)

邰智源:盟國。

孫曉雅:不,因為在外交上,「盟國」是一個專業術語(term of art),這代表簽署條約。我們是夥伴,我們是朋友與夥伴。

如果對1979年後台美關係的發展軌跡不熟悉的讀者,肯定看得一頭霧水。

沒錯,這就是美國所期待的效果:戰略模糊(strategic ambiguity)。

美軍的黎波里號兩棲突擊艦在太平洋進行演習。 圖/U.S. Navy 
美軍的黎波里號兩棲突擊艦在太平洋進行演習。 圖/U.S. Navy 

▌半個世紀以來的「戰略模糊」與「戰略清晰」

模糊戰略的核心要素在於美國從未明確表態是否會防衛台灣。美國既沒有承諾在中國攻擊台灣時保護台灣,也沒有明確表示不會保護台灣——一邊避免與中國的緊張局勢升級,同時仍然對中國對台潛在的攻擊形成威懾,並鼓勵/威懾台北方面不宣佈法理獨立。

1979年的《台灣關係法》主要是美國國會回應撤銷對台灣的外交承認一舉,該法案承諾美國將提供「足夠數量的防衛物資和防衛服務,以使台灣保持足夠的自衛能力」,但美國並不存在必須防衛台灣的義務,因為《台灣關係法》對美國是否會、以及在何種情況下援助台灣,保持了模糊的態度。

「戰略清晰」(strategic clarity)是相較於戰略模糊的觀念。在國際關係研究中,指的是國家在軍事或外交政策中明確表達其意圖和承諾的做法。這種做法通常涉及到國家對某個地區或國家的安全承諾,例如美國對北約盟友的防衛承諾或美國對日本的防衛承諾。這種做法,如同其「清晰」的目的,旨在確保國家的安全承諾不會被誤解,從而維持地區的穩定和安全。像是《美日安保條約》第1條:

和平條約及此條約生效之時,日本國給予美國部署陸軍、空軍及海軍於日本國內及其附近的權利;美國接受此權利。此軍隊將用於維持極東的國際和平及安全,當有來自外部的武力攻擊時,亦可用於防衛日本國安全。包括若因一或兩國以上外部國家教唆或干涉,而導致日本國大規模的內亂及騷動時,經日本國政府明示地請求,美國軍隊得以用於鎮壓。

又或像是中華人民共和國制定的《反分裂國家法》第8條:

「台獨」分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整。

所謂的清晰,就是以相對明白的方式列出滿足發動武力的條件。美國政府長期維持台海戰略模糊政策,即不明確表達是否會對台灣進行軍事干預,其目的是維持地區的穩定和避免戰爭的爆發。而反對戰略清晰的意見,除了肯定過去戰略模糊的成效以外,台大政治學系郭銘傑副教授認為一但美國轉向戰略清晰,即「在兩岸爆發戰爭時,美國必定會與台灣共同在軍事上反制中國」,將增加中國發動「預防性戰爭」以武力進行事實統一的行為誘因。

中研院政治學研究所研究員吳文欽等4位學者的研究亦認為,甚至只要美國的軍機軍艦常常在台海周邊出現,在美國軍援的鼓舞下,會刺激更多的台灣民眾追求法理獨立,反倒給予中國武力犯台的動機,因而肯定戰略模糊可以成為維持台海穩定的有效工具。

雷根號航空母艦在菲律賓海進行補給。 圖/U.S. Navy 
雷根號航空母艦在菲律賓海進行補給。 圖/U.S. Navy 

▌變化的時空條件 不變的戰略模糊?

然而,戰略模糊已經是40餘年前設計的政策工具了,當時制定政策的條件,美國採取與中國結盟的政策對抗蘇聯,以及中國綜合國力相對衰落這2個條件不僅消失了,甚至,中國與俄羅斯,加上伊朗、朝鮮組成了英國首相蘇納克(Rishi Sunak)所說的「威權軸心國」(an axis of authoritarian states)。

今年3月離任的前美國白宮國家安全會議中國事務主任、前耶魯大學研究員杜如松(Rush Doshi)在《長期博弈》(The Long Game)一書直指中國的大戰略旨在削弱美國、建立全球霸權,是繼起的「改變現狀國家」挑戰美國領導權,「戰略模糊」產生時的一切外在條件都變了。

英國皇家三軍聯合國防研究所(Royal United Services Institute)資深研究員謝特勒–瓊斯(Philip Shetler-Jones)認為戰略模糊很有可能掩蓋了美國高層面對台海軍事衝突時的不確定性,一旦虛張聲勢的戰略模糊露餡了,反而鼓勵敵人採取即刻行動;此外,戰略模糊忽略了美國是一個民主社會,美國民眾以及參眾兩院都需要知道美國政府在台海出現危機時要如何行動,戰略清晰有助於明確化與透明化——當D-Day來的那一天,美國政府會如何行動?

拜登總統從2021年8月以來的表態,到2024年《時代》雜誌的訪談可以看作一項逐漸遠離戰略模糊的過程。蔡英文在卸任總統前接受《BBC》的訪談中也表達了同樣的看法:「我認為,美國政府在向大眾傳達他們想要傳達的訊息時向來非常謹慎。在我看來,美國還是維持戰略模糊政策。」

但美國政府所釋放的其他訊號同樣值得重視:像是在2018年旨在推動美台高階官員互訪的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)、在2020年生效、目的在擴大台灣國際社會參與的《台北法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act);目的在提供台灣安全援助的《2022年台灣政策法》(Taiwan Policy Act of 2022);拜登總統於今年3月簽署《2024會計年度綜合撥款法》明文提供台灣「對外軍事融資」;一個月後的4月簽署《2024年國安緊急補充撥款法案》(The Emergency National Security Supplemental Appropriations Act of 2024),編列19億美元經費供美國及應美國所邀請的國家軍援台灣。

葛來儀這次還有說拜登說錯話了嗎?沒有。但她在上個月表示拜登故意弱化戰略模糊政策,政策的混亂削弱了美國的威懾力量。

美國軍方與政界高層是否思考過當中國武力犯台時他們該怎麼辦?答案當然是肯定的,時常進行的「兵推」及其透露的相關訊息就是在進行戰爭準備,時為美軍印太司令的戴維森(Philip Davidson)甚至早在2021年3月在美國參議院軍事委員會聽證會上表示中國可能「在未來6年內」控制台灣,他同時還說——即便比較少人注意到——必須重新評估美國對台灣的戰略模糊政策。

▌下篇接續:〈美軍會否協防台灣?(下):台媒對拜登談話的誤讀與「疑美論」〉

美國軍方與政界高層是否思考過當中國武力犯台時他們該怎麼辦?答案當然是肯定的。示意...
美國軍方與政界高層是否思考過當中國武力犯台時他們該怎麼辦?答案當然是肯定的。示意圖,美國陸軍訓練。 圖/U.S. Army


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倪世傑,1990年代受到後學運與後解嚴影響,對馬克思主義以及工人階級運動發生興趣,後又關注「各階級同歸於盡」的環保議題。當前關注國族主義問題以與兩岸關係。

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