好心辦壞事？從美國加州「零元購」看粗糙立法的惡果反撲

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過去幾年，許多美國的連鎖商店像是Target、沃爾瑪（Walmart）、Apple Store、CVS藥局等，出現了所謂的「零元購」（Zero-dollar Shopping）——這並非商店跳樓大拍賣，而是有人推著滿滿的購物車，沒有結帳就大搖大擺走出店門口。更讓人驚訝的是，門口明明有店員，有些時候甚至有警衛，但是都冷眼旁觀，這是因為商店在員工訓練時告知店員，遇到這樣的情況不要阻止他們，以免受傷。有時候反而是顧客看不下去想要阻止，卻被店員勸退。

零元購最初是在舊金山時有所聞、現在已經蔓延到全美各大城市了。波特蘭、西雅圖、紐約、亞特蘭大這些城市的連鎖店都出現越來越多這種零元購行為。甚至舊金山有很多商店因為長期經歷這樣的洗劫，許多貨架上的商品都上鎖，有時連購買牙膏等便宜的日用品都需要店員來開鎖才能拿取。

舊金山因為犯罪猖獗，當局束手無策，有些商店長期不堪洗劫，索性關門。從2020年以來，在舊金山的黃金地段聯合廣場至少有17家店關門，關門之後沒有人敢進駐。其中當然包括疫情的影響，不過大部分的商店都是經常性地受到洗劫的受害者，如全食超市（Wholefood Market）、Amazon Go、Office Depot、Anthropologie、Crate & Barrel、Gap、H&M、Uniqlo、迪士尼等。

零售商Target的執行長克乃爾（Brian Cornell）在2023年第一季財報中表示，這些有計畫的結夥打劫和竊盜，對公司已經造成不可忽略的損失 ——Target在2022年因為偷竊和結夥打劫，損失了將近8億元美金；2023年預計損失金額會再增加大概5億，總損失將超過10億。龐大的營業損失，將讓業者轉而尋求高額保險，增多的成本勢必反應在售價，最後吃虧的還是消費者。

加州零售業公會會長米西林（Rachel Michelin）將猖獗的零元購犯罪行為，歸咎於2014年通過的第47號提案——《安全社區和學校法案》，這個法案將盜竊950美元（約新台幣2萬9,000元）以下商品等罪行從重罪降為輕罪。許多人——尤其是執法者——批評這項政策是商店扒手的「免死金牌」，只要單次偷盜金額不超過950美元的上限，就可以算是輕罪而不被追捕，即使被捉到也不會受到太大的懲罰。

零元購的模仿效應蔓延至美國其他地區，而諸如猶他州 、康乃狄克州、阿拉斯加州和奧克拉荷馬州也在之後通過部分內容類似的法案，將原本被定義為重罪的罪行降低為輕罪。

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▌監獄人太多？重新定義犯罪就好啦！

包括加州警方、檢察官及受害店家在內的許多批評者，將第47號提案指為治安惡化的癥結，圍繞該提案的爭論至今不休，而這項備受質疑的法令，源自2011年的一項訴訟。

在2011年，美國最高法院受理Plata v. Brown聯邦集體民權訴訟，指控加州矯正和更生部（CDCR）。訴訟內容指出因為監獄過度壅擠，造成醫療量能不足，出現種種亂象，諸如受刑人的醫療檢查不充分、延誤、或未能提供醫療服務、無法及時對醫療緊急情況反應、監獄人員干擾提供醫療服務、病歷不完整。控訴內容甚至宣稱，由於監獄患者沒有得到即時和足夠的醫療照顧，導致34人死亡，此舉違反了美國憲法第八修正案（禁止過度懲罰）、美國殘障法案。

聯邦法院判決加州政府敗訴，判決案指出，全加州的受刑人約15萬6,000人，是州內所有監獄最大容量總和的2倍，這種過度壅擠的情況必須要立即解決。最高法院命令加州政府限期將其監獄人口減少4萬6,000人，並且要求加州確保犯人的人格尊嚴。

為了在限期內解決監獄過度壅擠的最高法院要求，立法者腦袋一拍，在2014年的選票上提出了第47號提案，倡議對6項犯罪從重罪（felony）降為輕罪（misdemeanor）。

其中包括被盜財產的價值不超過950美元的「入店行竊罪」、價值不超過950美元的「接收贓物罪」、牽涉金額不超過950美元的「偽造支票、債券或票據罪」、以及許多的非法藥物的個人使用。倡議者宣稱該提案每年將節省數億美元，此經費可以用來資助學校、犯罪受害者、心理健康和藥物治療。

第47號提案雖然是「重新定義犯罪」，頭痛醫頭的荒謬方法，但是因為2011年的Plata v. Brown訴訟案高度受到關注，使得受刑人的人權受到民眾的重視和同情。加上支持者宣稱比起監獄，這些受刑人能夠在社區受到更好的幫助。另外許多人認為這些「小偷小盜」的罪犯中，非裔和西班牙裔比例過多，第47號提案可以讓這些族群的犯罪率減少。加州政府為第47號提案舉行公投，在2014年11月以約6成同意通過。

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▌影響和反彈

第47號提案通過後，加州釋放了大量犯人，成功減少了監獄人口。隔年（2015）初的1月，加州的監獄人口首次低於法院規定的上限（約10萬7,000人），此後一直保持低於該數字。縣監獄（County Jails）因第47號提案，監禁的人數減少了50%。據CDCR估計，因為第47號提案，每年入獄人數減少3,300人。

雖然監獄過度壅擠的問題解決，但卻創造了一個更大的問題，那就是犯罪氾濫。

因為「輕罪」會被法官駁回，警察自然就不管了。所以在第47號提案通過後，加州出現越來越氾濫的零售商店搶劫、住宅區包裹小偷、砸車窗偷竊等。即使屋主或是商店有清楚的影片證據，但是警察依然不受理，因為受害人的財物損失大多都不超過950美元。

除了民眾叫苦連天之外，媒體也毫不留情地批評。《華盛頓郵報》報導，第47號提案產生了利用該法案減刑的屢犯者，戲稱這些人為「犯罪常客」（frequent fliers）。《舊金山紀事報》稱第47號提案是一項「魯莽的實驗」（reckless experiment），導致了犯罪更加猖獗、甚至導向更嚴重的劫車事件。加州警察局長協會同樣批評了第47號提案，認為第47號提案是刑事司法改革的失敗實驗。

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▌萬萬沒想到（unintended consequences）

在公共政策中，意想不到的後果（unintended consequences）最經常進入的誤區。以第47號提案為例，最初為了改善監獄的壅擠情況，所以將重罪的門檻上調，幻想著可以一石二鳥：在減少監獄人數的同時，又可以省下州政府一大筆經費。

但夢想很豐滿，現實很骨感，立法者沒有想到這樣的決策所造成的後果和滑坡效應：商店經常性地被洗劫、都市犯罪蔓延、偷盜變成結夥打劫、致使一家又一家商店關門與城市逐漸蕭條，對居民、商店老闆、執法者來說都是一場公共安全災難。

幾年來隨著Black Lives Matter的聲浪, 許多激進的抗議者甚至要求大砍警察部門預算，如此一來竊盜變得更加膽大妄為。不只是大城市，在郊區社區中，民眾也親身感受到了這項有缺陷立法的影響：小偷小盜從偷門口包裹，到入室搶劫、偷車，甚至更嚴重的犯罪，像是隨街無差別開槍劫車等。

第47號提案只是眾多公共政策錯誤實驗的一個例子。這種頭痛醫頭、腳痛醫腳的公共政策不勝枚舉，以下舉列2項案例：

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第13號提案：

1978年通過的第13號提案（Proposition 13）限制了每年財產稅的上限，同時也規定房屋稅的計算基準是以當初買價，而不是市價計算，只有在買賣房屋時才會重新以市價計算。

當初第13號提案的立意是為了鼓勵居民置產，所以降低房屋稅的增長速度。舉例來說，一棟1960年10萬美元買的房子，到了2023年價值可能已經超過百萬美元，但是只要不轉手，房屋稅還是用10萬美元來算，頂多參照通膨微調。

第13號提案通過後的確鼓勵許多人置產，住宅自有率在接下來幾年也微幅上升，但是另一個更嚴重的問題很快浮現，那就是屋主不願意賣房子，因為每當賣房子，就失去了低廉房屋稅的計算方式。因此許多屋主寧可過繼給自己的小孩或家人，讓房屋繼續維持低稅，而不願意投入房地產市場。

這也造成了加州房屋嚴重短缺的問題，房屋短缺又導向加州房價居高不下。加州獨棟房屋（平均大小53坪上下，有三至四個房間）的房價中位數在2022年底達到一戶90萬美元（近新台幣2,800萬），將近全美獨棟房屋的房價中位數48萬美元（台幣1,483萬）的兩倍左右。這也是間接造成加州人口外移、無家者增加的結構性原因之一。

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加州環境品質法案：

加州環境品質法案（CEQA）是另一個著名的「萬萬沒想到」案例。這個在1970年代通過的法案，原本目的是保護自然環境和維護民眾的居住品質，因此要求任何的建案、工程計畫皆必須在施工前通過詳細的環境影響評估，受繁瑣的步驟規範，以求減低環境影響和維持周邊居民的生活品質。CEQA當時的立意良好，也讓加州成為全美國甚至全世界的環保先驅。

然而，通過法案後半個多世紀以來，CEQA經常性地被當作訴訟工具濫用。有許多惡名昭彰的學者或律師熟稔CEQA，專門收錢後在公聽會或是建案審查期間阻礙建案通過。建案動工的難度被大幅增高，這也造成加州長期住宅供不應求，同樣是房價居高不下的原因之一。

例如，在2019年，加州建築工人工會為了工資和建商爭論不休，工會宣稱建商不遵守CEQA，但是整個協商過程與環境品質並沒有太多的關係，爭點所在反而是工會要求建商為工會會員提供獨家工作機會。

除了增加興訟的空間致使建案延宕之外，CEQA也對住宅公設比有一定的要求，法案內容出於考量環境影響，不允許住宅與住宅之間過度壅擠，這項規定被批評是導致加州無法興建足夠住房的原因之一——尤其針對中低收入客群的集合住宅，其興建更易受限。

最近的著名例子，發生在2021年的柏克萊，市政府和一個名為「拯救柏克萊街區」 （Save Berkeley's Neighborhoods）的組織起訴並阻止加州大學柏克萊分校擴大招生計劃。阿拉米達縣（Alameda County）法官認為柏克萊大學對新教學大樓和教職工住房計劃沒有完整規劃，也特別指出柏克萊的CEQA研究不充分，並且沒有充分考慮對噪音、住房和無家者的影響。

柏克萊大學抗辯無效後，被勒令將其招生凍結在2020-21年的新生數——約莫少了超過3,000個招生名額，這不但讓學生權益受到影響，也對於加州大學系統造成衝擊。

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▌結語

粗糙的公共政策所造成的「意想不到的後果」，其社會成本通常遠超過原本要解決的問題。有些錯誤在幾個月後被發現，有些苦果則是花了數十年後才慢慢出現，屆時政策已經根深蒂固了。要糾正或扭轉這些後果通常需要漫長的過程和有魄力的政策來彌補，但遺憾的是，大部分時候，即使知道政策錯誤的事實，卻受限於既得利益者的勢力或是影響力過大，只能無奈地讓民眾和社會持續承受這個後果，直到民眾忍無可忍，用選票來教訓掌權者和民意代表為止。

但最重要的是，有辦法預先避免這些粗糙的公共政策落地執行嗎？

筆者於州政府服務多年，目睹許多粗糙的公共政策，有些在諫言後成功被阻擋下來，但很多時候只能無奈地看著錯誤政策通過，像是目睹慢動作的火車相撞。如果要避免一些意想不到的後果，筆者建議有以下幾個作法：

首先立法者要抗拒並避免一味選擇最低壓力的解決捷徑。公共政策大多時候是多方的利益相關者（stakeholders）所關注的議題：有民眾訴求、利益團體遊說、企業家金主要求、法令的規定等。在各種利益衝撞之下，立法者不免迫於壓力而傾向選擇最簡單、最快捷、壓力最小的解決方法，但往往壓力最小的方法是犧牲了沒有發言權的人群，像是一般的消費者、或是弱勢族群。因此有勇氣承擔各方的壓力，多方考量、多面俱陳是一位負責任立法者的擔當。

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另外，對於施行的政策需要即時評估，如此一來才能夠知道政策是否有達到當初所預期的目標。

對於民眾而言，公民參與公共政策的制定、連署、出席公聽會、讓自己的聲音被聽到是參與民主的過程之一。在美國的亞裔群體，從過去的沉默、對政治冷感，到近年來越來越多參加公共決策的制定過程，爭取自己的權益，是個可喜可賀的情形。

最後，當我們看到美國一些匪夷所思的法案時（如第47號提案，或是其他除罪化的法令），不應該只停留在政策的表象，淺碟認為美國的法律即代表普世價值。深究這些政策的背景和原因時，我們不難發現，由於美國聯邦制所主張的地方和中央分權，美國州和地方政策制定大多是被該州的金錢和資源配置而左右，just follow the money（跟著錢走），有了這一層的理解，就能夠看懂為什麼有一些看似荒謬的法令通過。

國情不同，立法程序不同，台灣的立法單位較少看到如此「富有創意」或是倉促的提案，不過也有一個教訓，就是不要把美國政策和法規內容生搬硬套，以免水土不服，上演台灣版的「萬萬沒想到」。

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