借錢給窮國的風險管理？中國一帶一路回不了頭的債務陷阱

2023/06/08 廖啟宏

「我的錢袋病了，它對於消費毫無抵抗能力：借貸只能拖延再拖延，但這個病是無藥可醫的。」

（I can get no remedy against this consumption of the purse: borrowing only lingers and lingers it out, but the disease is incurable.）

——莎士比亞《亨利四世》第二部第一場第二幕　　

在莎士比亞的筆下，約翰·法斯塔夫爵士（Sir John Falstaff）是個嗜酒成性又好鬥的丑角，這句話是他向首席大法官（Lord Chief Justice）商借一千英鎊時低聲下氣說的話。他對於金錢的無賴態度，被認為是莎翁對世人揮霍的警告。

其實不只是個人，一個財政體質不佳的國家，即使借到了錢，在缺乏規劃的花用下，祝福也會成為咒詛。

過去十年以來，中國透過一帶一路，對許多東歐、非洲、中東等地區的開發中國家開展金援借款業務，讓這些原本無法在國際金融市場借到錢的國家，從中國解鎖了大筆的資金。霎時間許多公共建設、機場、港口、基礎建設如雨後春筍般出現。從斯里蘭卡的馬特拉機場（Mattala international airport）、巴基斯坦和厄瓜多的水力發電廠、到衣索比亞的公路，都在中國借貸的金援下完成的，這些建設也成為中國鞏固友邦的手段。

中國是目前全球最大的雙邊債權人，向100多個國家提供多達一兆美元左右的直接貸款和貿易信貸，儼然成為這些開發中國家名義上與實質上的龍頭老大。但是在疫情後，全球經濟都受到衝擊，加上烏俄戰爭帶來的糧食價格飆漲、通貨膨脹加劇，許多債務國紛紛表示無法按照原本的條件來歸還中國的借款。許多國家已經出現違約，沉痾難起的經濟負擔甚至造成當地政治的動盪。

面對這個問題，有兩個解釋觀點：第一個觀點是這些國家的財政體質孱弱，原本就不應該得到貸款，但中國挾著一帶一路的美夢，畫著經濟發展的大餅，藉由貸款給這些國家來擴展其經濟和政治影響力。而這些國家陷入的債務陷阱，正如法斯塔夫爵士的窘境一樣。

另一個觀點，認為當初這些開發中國家需要資金發展經濟，但是在國際金融市場無法借到錢的情況下，中國借貸給他們，甚至提供技術協助，算是仁至義盡。借錢還錢，天經地義，哪來的問題呢？

把錢借給一個有財務問題的借款者，最後錢還不出來，究竟是債權人的責任？還是借款者的責任？一帶一路的旗幟，是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知？

一帶一路的旗幟，是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知？圖為巴布亞紐幾內亞首都摩斯... — 一帶一路的旗幟，是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知？圖為巴布亞紐幾內亞首都摩斯比港，一面中國國旗於道路主幹道上飄揚，該幹道由中國興建。圖／路透社

▌開發中國家的下行螺旋

向中國借款的這些開發中國家，許多因為長期經濟計畫雜亂、政府機能失靈、財政政策不連續、以及民粹主義作祟，早已是國際金融機構借貸業務的拒絕往來戶，也是國際貨幣組織（IMF）出手救援的常客。根據世界銀行（World Bank）數據估計，早在1980年，新興市場和發展中經濟體的債務總額就佔其國內生產總值（GDP）的65%，「以債還債」早已是這些國家習以為常的財政運作方式。

以斯里蘭卡為例，自80年代以來內戰頻仍，好不容易在2009年內戰結束，時任總統馬欣達．拉賈帕克薩（Mahinda Rajapaksa）急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐，做了一連串的錯誤經濟決策，包括捨棄善用該國的比較利益（紡織業、茶葉、香料等）進行出口擴張，反而選擇透過大量借貸，興建國內基礎建設。又因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位，因此與中國一拍即合，興建漢班托塔港（Hambanthota Harbour）、馬特拉機場等大型公共建設。

雖然有了許多嶄新的公共建設、機場，但是觀光客和商業旅客並沒有如期而至。馬特拉機場作為斯里蘭卡第二大機場，原本預期每年有100萬人次旅客，但目前每天只接待十幾個旅客，空曠的機場甚至吸引了野生動物進駐，工作人員還要用鞭炮驅逐野生動物。人民沒有工作導致稅收銳減，加上償還債務的負擔，漸漸拖垮了公共財政。

但是開發中國家面對財務下行螺旋的輪迴，總是無力逃脫，在2019年拉賈帕克薩總統上台時，為了攏絡民心，竟然不顧財政虧空，反而進行大幅減稅。據估計，減稅使政府收入損失超過14億美元。國庫虧空使得政府無法施展財政政策，加上數十年以來的貿易逆差造成外匯存底少得可憐，也沒有穩定貨幣的工具。所以當疫情來襲時，斯里蘭卡的經濟像風中殘燭，不堪一擊：物資缺乏、斯里蘭卡盧比一瀉千里、進口物價飆漲，連最基本的糧食和能源進口都買不起。除了宣布國債違約之外，斯里蘭卡也無力償還中國每年高額的負債。

斯里蘭卡因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位，因此與中國一拍即合，興建漢班托塔港等... — 斯里蘭卡因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位，因此與中國一拍即合，興建漢班托塔港等大型公共建設。圖為斯里蘭卡民眾在漢班托塔港觀看中國疏濬船工作。圖／路透社

拉賈帕克薩總統急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐，做了一連串的錯誤經濟決策，包... — 拉賈帕克薩總統急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐，做了一連串的錯誤經濟決策，包括捨棄善用該國產業進行出口擴張，反而選擇透過大量借貸，興建國內基礎建設。圖為斯里蘭卡。圖／法新社

為了償還債務，斯里蘭卡把漢班托塔港控制權讓渡給中國，允許中方在未來99年間持股70%，作為交換條件，中方必須取消11億美元的債務。這不免讓斯里蘭卡民眾回想到英國殖民時期出賣國家主權的羞辱。對斯里蘭卡而言，中國的角色從原本的合作夥伴，成為財務侵略者。

斯里蘭卡並不是特例，據《美聯社》分析的十幾個開發中國家（包括巴基斯坦、肯亞、尚比亞、寮國和蒙古等國），有高達50%的外國貸款來自中國，而且大多數國家將超過三分之一的政府收入用於償還外債。其中尚比亞和斯里蘭卡已經違約，甚至無法支付港口、礦山和發電廠建設貸款的利息。

為了償還債務和高額的貸款利息，這些國家不得不挪用原本要用在教育的資源、提供電力等公共建設的經費、和支付公共工程的工資費用，另外越來越多的稅收也讓民眾吃不消，加上外匯存底耗盡枯竭，這些國家已經束手無策。當這些國家無法履行償債義務時，又再度增加了他們已經飆高的借貸成本，陷入資本市場的惡性循環。

除了無力償還債務之外，《華爾街日報》在今年1月份的報導中指出，中國在這些向其借貸的新興國家所提供的基礎建設，部分品質不佳，有許多大型建設面臨坍塌的風險和危機。其中包括厄瓜多的Coca Codo Sinclair水電廠出現數千條裂縫、巴基斯坦由於安全緣故關閉了Neelum-Jhelum水電廠，烏干達發電公司也表示，中國建造的Isimba水電廠發現了500多處施工缺陷。

無力還債、施工品質不佳、民怨沖天，一場經濟引發的政治和公共安全動盪，山雨欲來。

據《美聯社》分析的十幾個開發中國家，有高達50%的外國貸款來自中國。圖為中資公司... — 據《美聯社》分析的十幾個開發中國家，有高達50%的外國貸款來自中國。圖為中資公司EcuaCorriente在厄瓜多所擁有的一處礦場，中國國旗與厄瓜多國旗高掛。圖／路透社

對斯里蘭卡而言，中國的角色從原本的合作夥伴，成為財務侵略者。圖為斯里蘭卡首都可倫... — 對斯里蘭卡而言，中國的角色從原本的合作夥伴，成為財務侵略者。圖為斯里蘭卡首都可倫坡，正在進行一帶一路基礎建設工程。圖／路透社

▌中國特色的借貸

中國在國家主席習近平的一帶一路倡議下，對這些開發中國家承諾資金借貸、技術合作，以大水漫灌的方式將這些國家一個一個招編，串起新絲路。這些貸款的名目，通常與公路、鐵路和港口等大型基礎設施項目，以及採礦和能源行業有關。

中國的總體貸款承諾數字甚不透明，主要原因是中國選擇不加入巴黎俱樂部（Paris Club）——一個主要工業化國家共享貸款活動資訊的平台，另外中國對外貸款合約都包含保密條款。

但是據世界銀行的統計數據，中國提供的貸款總額幾乎相當於其他所有政府的貸款總額之和。美國威廉瑪麗大學國際發展機構AidData的研究發現，現在有40多個低收入和中等收入國家，他們對中國債權方的債務超過其年度經濟產出（GDP）規模的 10%——當中吉布地、寮國、尚比亞和吉爾吉斯，對中國的債務至少相當於其GDP的 20%。

這些借款當然不是免費的，根據AidData披露的資料顯示，「具有中國特色的借貸」其實包含了精心設計複雜的賠償保障措施。

首先，中國的貸款比其他政府索取更高的利率。一般貸款給國家基礎建設的利率會比市場利率低，但是中國的貸款利率接近商業市場利率，大約是世界銀行，或法國、德國等個別國家提供的國家貸款的四倍。

另外，中國貸款所需的還款期通常也較短，通常要求這些國家在不到十年內還清。這遠遠短於其他貸方對開發中國家提供的優惠貸款期限（通常約為28年）。

除了高利息、短還款期之外，中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金餘額。當借款人無法及時償還債務，中國可以直接從這個離岸帳戶中扣除資金，而無需通過司法程序收取呆帳。這種方法在西方銀行發放的貸款中很少見。

之所以有這些精心設計的嚴苛條件，是因為貸款對象的風險實在太高了。這時候就出現了一個問題：中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時，並非不知道貸款的風險，所以才設計了這些防火牆。但是在明明知道這些風險的情況下，為何一意孤行呢？難道僅僅是為了高風險，高報酬的利潤嗎？

中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時，明明知道提供貸款的風險，為何一意孤行呢？圖... — 中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時，明明知道提供貸款的風險，為何一意孤行呢？圖為中國上海。圖／路透社

除了高利息、短還款期之外，中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金... — 除了高利息、短還款期之外，中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金餘額，當借款人無法及時償還債務，中國可以直接從這個離岸帳戶中扣除資金。圖為中國建設銀行北京總部大樓。圖／路透社

▌誰的錯？

借錢給一個高風險的借款者，導致呆帳、倒帳，究竟是借款人不自量力借錢的錯？還是債權人任意放款的錯？

在美國2008年的金融危機之後，立法者正式回答了這個問題：是債權人的錯。

不管是一般民眾或是國家借款人，因為資訊的不對稱和對風險的感知偏誤，總會高估自己未來支付的能力和投資的效益。一個負責任的債權方，必須要盡責查證（due diligence），以理性、公正的立場綜合評估信貸風險，並且要做最壞的打算：當借款者無力償還，是否會影響到債權人本身的財務狀況和借款者的長期利益？這也是為什麼在2008年金融危機之後，美國立法者要求銀行貸款層層把關，為的就是要求銀行善盡查證責任。

中國明知這些國家有很大的可能無力償還債務，但是雖千萬人吾往矣。是因習近平一帶一路的大旗之下，所有國家和私人金融機構與資金不得不跟上。在極權國家，國家政策凌駕經濟常識和誘因之上時，不但資源配置沒有效率，對於風險也往往是遲鈍不敏感的。

當權者的核心幕僚也經常創造了同溫層，聽不見任何的警訊，導致一步錯、步步錯。現在中國不但資金無法回收、讓世界看到中國的大型工程品質低下，也讓中國的形象從原本慷慨的債權者，成了致使這些國家陷入泥淖的罪魁禍首和財務侵略者。