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南韓修憲(下):分散總統權力的憲政決斷

2018/03/27 楊虔豪

如何「重新界定總統和國會的權限」,是文在寅修憲的關鍵。 圖/路透社
如何「重新界定總統和國會的權限」,是文在寅修憲的關鍵。 圖/路透社

3月22日,為期3天的南韓政府版修憲草案發表會,來到最後階段。這天的內容,最為受到各界注目,因為有關政治結構的調整方針,包括如何「重新界定總統和國會的權限」,都在這次的簡報會上公開。

首先,我們將選舉年齡,降至18歲…OECD共34個會員國中,除南韓外,所有國家都是賦予滿18歲、甚至更低年齡的國民選舉權。

一開始,青瓦台民政首席祕書官曹國就說道。

「首先,我們將選舉年齡,降至18歲…OECD共34個會員國中,除南韓外,所有國家...
「首先,我們將選舉年齡,降至18歲…OECD共34個會員國中,除南韓外,所有國家都是賦予滿18歲、甚至更低年齡的國民選舉權。」 圖/路透社

曹國解釋原因稱:

行政法上,18歲就能依自身意志就業和結婚,也能成為8級以下的公務員,兵役和納稅義務也都能盡到。青少年早從419革命釜馬抗爭光州民主化運動,到燭光市民革命達成為止,都扮演重要角色。他們的政治力量和參與意識,成為驅動改變歷史的水柱。

事實上,在1987年修憲協商中,反對派領袖金大中也曾要求將選舉年齡下修至18歲,但時任執政黨民主正義黨相當清楚,金大中的支持主力為年輕族群,若放寬選舉年齡,讓更多年輕人參與投票,很可能對執政黨自家候選人不利,因而未接納金大中的主張。

在1987年修憲協商中,反對派領袖金大中(圖),也曾要求將選舉年齡下修至18歲,...
在1987年修憲協商中,反對派領袖金大中(圖),也曾要求將選舉年齡下修至18歲,但最終因執政黨的選票考量而未被接納。 圖/美聯社

「青少年早從419革命、釜馬抗爭、光州民主化運動,到燭光市民革命達成為止,都扮演...
「青少年早從419革命、釜馬抗爭、光州民主化運動,到燭光市民革命達成為止,都扮演重要角色。他們的政治力量和參與意識,成為驅動改變歷史的水柱。」 圖/美聯社

另外,這次修憲草案中,將新增條文,使「國會議席數應依投票者的意識,符合比例地分配」。由於目前南韓採取的是並立型單一選區兩票制的投票制度,如今追加的新條文,強調席次分配的合理性,被視為朝「聯立制」的修改方向出發。

曹國秘書官舉例道:

第20屆國會選舉,民主黨和新世界黨(今自由韓國黨前身)合計得票率為65%,兩黨卻佔逾80%的議席;反而國民之黨(現已分裂為正未來黨民主和平黨)及正義黨合計得票合計為28%,席次只占15%不到。

指責政黨得票和席次比例並不一致,容易讓投票結果扭曲。

接著,政府版修憲草案中,眾所矚目的權力結構調整方案,終於呈現在世人面前:憲法中「總統作為國家元首」的地位說明遭刪除;總統無法恣意行使赦免權,就算是特赦,也得經赦免委員會審查;國務總理「接受總統命令」的語句被移除。

國務總理「接受總統命令」的語句,也修憲草案被移除。圖為文在寅(左)提名國務總理李...
國務總理「接受總統命令」的語句,也修憲草案被移除。圖為文在寅(左)提名國務總理李洛淵(右)。 圖/路透社

憲法裁判所長(即憲法法院院長)從原本由總統任命,改為憲法法官互選;原直屬於總統的監察院,轉為獨立機關;轄下7名監察委員,從檢察院長提名並經總統任命,改為其中3人由國會選出。總統實質掌握的權力,遭大幅削減。

另外,在崔順實干政案中,衍生出是否要維持總統制,還是要改為議會內閣制的爭論,在這次政府版修憲草案中,也出現明顯的輪廓。曹國秘書官說道:

在決定政府的型態前,我們有兩個問題需要回答:國民想要的是並行的議會內閣制,還是把總統權限交付國會?現在社會有要求分散總統權力,並將國務總理交由國會選出或推薦的議論…

在政府版修憲草案中,青瓦台認定,當下主流民意認為,有維持總統制的必要。而總統將從現行的5年單任制,改為4年連任制,這是經修憲特委實施的民調,所得出的結果,但現任的文在寅總統並不適用——意即,他將無法在修憲後,出馬連任下屆總統。

就算成功修憲,文在寅也無法連任下屆總統。 圖/青瓦台
就算成功修憲,文在寅也無法連任下屆總統。 圖/青瓦台

其中較大爭議,在於總理的產生方式。現行南韓下設國務總理組成內閣,總理由總統任命,並交由國會表決同意。青瓦台的修憲版本,認為總理應維持現行制度,但包括民主和平黨、正義黨及正確未來黨在內的在野黨,都對此出現歧見,認為總理人選應交由國會決定。

曹國解釋道:

總統和國會皆由國民選出,即帶有『民主正當性』,但總統制底下,也得確立政治關係。國務總理若由國會選出或推薦,總統和總理間就可能出現維持緊張關係的常態。朝小野大的狀態下,總統和由國會選出或推薦的總理,若政黨不同,就會出現雙重權力,即可能讓國政運營越來越困難。

青瓦台認為,目前總統任命總理時,須交國會表決同意,已有牽制的意味存在,若總理交由國會選出獲提名,以目前南韓政治生態看來,將帶來對立與混亂。若硬是照這樣做,總統制也只是表面上以議會內閣制包裝的外皮而已。

青瓦台認為,目前總統任命總理時,須交國會表決同意,已有牽制的意味存在,若總理交由...
青瓦台認為,目前總統任命總理時,須交國會表決同意,已有牽制的意味存在,若總理交由國會選出獲提名,以目前南韓政治生態看來,將帶來對立與混亂。 圖/歐新社

在爭執聲下,文在寅總統於26日,仍將政府版的修憲草案提交國會。依目前南韓法律規定,草案提交國會後,國會得在60天內以2/3贊成表決,亦即,各黨最遲要在5月24日,針對修憲內容是否補充完畢達成協議,並予以通過,才能舉行修憲公投。

自由韓國黨黨魁洪準杓對此批評青瓦台獨斷修憲,以「公投是執政黨要綁定地方選舉的伎倆」為由,揚言杯葛,更下令黨內議員若有人出席議決,將予以懲戒。

目前南韓國會有300席,扣掉近來喪失當選資格的席次,剩下297席,一旦在修憲表決中,有98名以上的議員,投下反對票,修憲就將胎死腹中。但光是自由韓國黨就佔了116席,就算目前反對的民主和平黨、正未來黨和正義黨最終讓步,若無獲得自由韓國黨的支持,修憲案不可能通過。

雖然修憲案內容,還需要留待國會協商補強,但南韓兩大民調機構之一的實時施測公司(Realmeter)今天所公布的民調顯示,對青瓦台修憲草案,有64.3%的民眾認為內容可接受,反對者僅占28.5%。

算準民眾對文在寅總統支持率仍有7成的高聲望,自由韓國黨若持續杯葛,讓修憲無法過關,很可能反而影響自身在6月中地方選舉的盤勢,雖然執政的共同民主黨在國會沒有優勢席次,仍希望透過民意施壓,讓修憲順利過關。

原先揚言杯葛的自由韓國黨,最後也決定回到談判桌上,加入政黨協商,討論青瓦台版草案如何補完。而國會接下來的協商與表決議程,各黨會如何角力,將是接下來南韓政壇的關鍵時刻。

「修憲」,是文在寅上任之初的承諾。但修憲草案能否順利付諸公投,朝野各黨態度將是關...
「修憲」,是文在寅上任之初的承諾。但修憲草案能否順利付諸公投,朝野各黨態度將是關鍵。 圖/路透社


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楊虔豪

定居首爾過著採訪與寫稿生活的駐韓獨立記者。畢業於成功大學政治系,總是被誤認為是韓國學生,實際上是土生土長的台灣人。目前經營韓半島新聞平台,並將南北韓報導與評論供應給BBC中文網、公視、端傳媒等華文媒體。▎FB:韓半島新聞平台

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