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南韓修憲(中):土地公有?從遷都到居住正義

2018/03/27 楊虔豪

目前,「首爾」作為大韓民國首都的規定,屬於「憲政慣例」,在南韓憲法中並未被具體揭...
目前,「首爾」作為大韓民國首都的規定,屬於「憲政慣例」,在南韓憲法中並未被具體揭示。 圖/路透社

南韓總統府青瓦台在3月第3週,連續3天發表了政府版的憲法修正草案。在公告完對憲法本文與基本權利所追加的內容後,隔天登場的,是有關「地方分權及土地公有概念」的草案。

佔我國國土面積只有12%的首都圈(即首爾市、仁川市與京畿道),擁有全國50%的人口、國內1,000大企業中的74%、全國排名前20位大學中的80%進駐。30年間,全國37%的市郡區(即台灣「縣」或「直轄市」下的鄉鎮區行政區劃)和40%的邑、面、洞(即鄰與里),將走上消失的命運。

青瓦台民政首席祕書官曹國,在3月21日的修憲簡報會上說道。

「未來30年間,全國37%的市郡區和40%的邑、面、洞,將走上消失的命運...。...
「未來30年間,全國37%的市郡區和40%的邑、面、洞,將走上消失的命運...。」 圖/路透社

目前南韓剛破5千萬的人口中,首爾就佔了991萬人;若算包括首爾與周圍郊區的首都圈,面積加起來還不到台灣的1/3,卻湧入超過1個台灣的人口規模。相較之下,地方顯得缺乏生機,政府因而希望透過修憲來擴大地方決策權限,振興發展,消彌地域發展不均。

事實上,在朴正熙發動政變、實行軍政獨裁統治後,南韓各道(省)與廣域市(直轄市)首長,皆由中央直接任命,地方管理權也集中在中央政府手上,地方首長及議會選舉,遲至1995年才舉行,地方自治的腳步,比台灣晚了許多。

早先,各道與廣域市行政機關,皆以「地方自治團體」來稱呼,這次修憲案中,則直接改為「地方政府」,意在強調地方將享有更大的決策權,而中央政府在決策時,也將強化與地方政府的溝通。

值得注意的是,憲法原先規定地方行政區的自治立法權,將從「在法律範圍內」,被調整為「在不違背法律的範圍內」行使。在此原則下,地方政府將可彈性調整地方稅的項目、稅率和徵收方法,在合理範圍內,獲得更多財源。

地方政府將可彈性調整地方稅的項目、稅率和徵收方法,在合理範圍內,獲得更多財源。 ...
地方政府將可彈性調整地方稅的項目、稅率和徵收方法,在合理範圍內,獲得更多財源。 圖/路透社

另外,新憲法草案,將在總綱中,設立「首都條文」。曹國秘書官表示:

憲法裁判所(憲法法庭)過去曾判決:首都的相關規定事項,屬於憲法範疇,若要遷都,就得修改憲法。(政府)現在要分散國家機能,並重新配置政府部屬,日後也有考量遷都的必要,藉這次修憲機會,我們讓首都的相關事項,交由法律決定。

由於目前,「首爾」作為大韓民國首都的規定,屬於「憲政慣例」,在南韓憲法中並未被具體揭示。過去在進步派的盧武鉉當政時,計畫新立世宗市為南韓新的「行政首都」,當時政府希望另立《為建設新行政首都的特別自治法》作為法源依據,卻被憲法裁判所認定違憲,讓移轉首都機能的作業進度,受到阻礙。

如今,青瓦台決定直接在憲法中,針對首都問題做出具體敘述,這將有利政府未來更進一步推動遷都作業,藉移轉重心的方式,來均衡地方法展。

除了地方分權與首都條文,21日當天公佈的憲法修正草案,最受關注的部分,莫過於青瓦台將「土地公有概念」具體納入條文中。亦即,土地的交易,將被放在「公共」的領域中檢視,受到更多規範。

曹國秘書官表示:「目前憲法內容中,解釋上是認定土地公有概念的,但過去,體現此一概念的《住宅土地持有上限法》和《土地超過利得稅法》,都被認定不合憲法,《開發利益收回法》也不斷遭攻擊為違憲,為了土地的公共性質與合理使用,我們限定在必要的條件下,課予特別限制或義務。」

目前南韓剛破5千萬的人口中,首爾就佔了991萬人;若算包括首爾與周圍郊區的首都圈...
目前南韓剛破5千萬的人口中,首爾就佔了991萬人;若算包括首爾與周圍郊區的首都圈,面積加起來還不到台灣的1/3,卻湧入超過1個台灣的人口規模。 圖/法新社

目前,南韓憲法中,已有兩項涉及土地公有概念的條文:

「依據公共必要,財產權的收受、使用、限制與補償,得透過法律執行。」

——第23條3項

「為保全國土地被有效率地均衡使用及開發,國家得依法律所規定之事項,設置必要的限制與義務。」

——第122條

不過,內容中都未直接言及土地公有的概念,只是被外界進一步賦予相似概念的解釋。而南韓本身又存在著極為嚴重的炒房現象,造成平民買房困難,並延伸出居住正義問題。

首爾的土地開發問題,在過去幾十年間屢屢造成嚴重的社會衝突與爭議。圖為2004年,...
首爾的土地開發問題,在過去幾十年間屢屢造成嚴重的社會衝突與爭議。圖為2004年,南首爾開發的反拆遷抗爭戶。 圖/法新社

南韓本身又存在著極為嚴重的炒房現象,造成平民買房困難,並延伸出居住正義問題。 圖...
南韓本身又存在著極為嚴重的炒房現象,造成平民買房困難,並延伸出居住正義問題。 圖/法新社

雖然文在寅政府上任後,也曾祭出打房政策,要求持有2棟以上不動產者,繳納更多稅賦,但基於自由經濟市場規範,如何均衡不動產供需,既讓百姓負擔得起住房價格,又不會過度打擊到普通民眾擁有房產的權益,一直是當局的難題。

因此,在修憲草案中,青瓦台僅調動了前述2項條文的排序,另外在第182條第2款中,新增了更具體的規範:

為了土地的公共性與合理使用,國家在必要情況下,得課予特別限制或義務。

新增的條文,直接將「土地」二字寫入,除去模糊地帶,也讓往後政府推動講求公平與杜絕投機炒房的不動產政策,能獲更充分的法源依據。

在接連2天的憲法修正草案發表,將人類基本權、民主運動理念、地方分權及土地經濟等新內容,納入本文後,最後的重頭戲——調整國家權力結構與選舉制度——終於要登場。

在接連2天的憲法修正草案發表,將人類基本權、民主運動理念、地方分權及土地經濟等新...
在接連2天的憲法修正草案發表,將人類基本權、民主運動理念、地方分權及土地經濟等新內容,納入本文後,最後的重頭戲——調整國家權力結構與選舉制度——終於要登場。 圖/青瓦台

——(接續下篇/南韓修憲(下):分散總統權力的憲政決斷


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南韓修憲(下):分散總統權力的憲政決斷

楊虔豪

定居首爾過著採訪與寫稿生活的駐韓獨立記者。畢業於成功大學政治系,總是被誤認為是韓國學生,實際上是土生土長的台灣人。目前經營韓半島新聞平台,並將南北韓報導與評論供應給BBC中文網、公視、端傳媒等華文媒體。▎FB:韓半島新聞平台

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