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美霸之後:靜待新亞洲秩序的中國

2016/08/03 徐子軒

什麼是國際秩序呢?什麼又是霸權? 圖/路透社
什麼是國際秩序呢?什麼又是霸權? 圖/路透社

南海仲裁案結束後不久,美國國家安全顧問萊斯(Susan Rice)展開訪中之旅,表面上是為了九月的G20峰會以及屆時習近平與歐巴馬的雙邊會晤作準備,實際上則負有與北京溝通並互探虛實的任務。幾乎於此同時,美國國務卿凱瑞(John Kerry)訪菲,向菲律賓新總統杜特蒂表達美國不設立場、鼓勵雙方對話。

中國強勢反擊仲裁、局勢尚未明朗之際,美國高層的態度被批評為有綏靖的意味,萊斯則撰文回應,再次強調接觸中國的重要性。她表示,除了向中國領導人表達和平解決衝突的重要性外,亦讓北京知道,美國的最主要利益在於「維持基於規則的國際秩序」,而習近平則回以「中國沒有意願挑戰現行國際制度和秩序,也沒有意圖尋求霸權」。

在無政府的國際世界裡,人類從率獸食人歷經千年戰爭洗滌,發展並建立以美國為首的新秩...
在無政府的國際世界裡,人類從率獸食人歷經千年戰爭洗滌,發展並建立以美國為首的新秩序;但儘管美國以「善霸」自居,其對他國的介入免不了被視為威脅。 圖/歐新社

先不談那些高來高去的外交語言,也不論雙方是否對彼此的真意保持懷疑。美中關係真正重要的內涵,已經在這兩段話裡作了交流。那麼,什麼是國際秩序呢?什麼又是霸權呢?

簡單來說,各國身處一個無政府的世界裡,人類部族從遠古時代的率獸食人,歷經數千年的戰爭洗滌,進化到現代的文明體系,縱有少數血腥情事仍在部分地區上演,但相較於過去動輒亡國滅族,已經算是難得的和平。

這當中有很多因素使然,最為關鍵的,乃是各國領導菁英吸取慘痛的教訓,共同建立起來的新秩序。這個秩序觀目前是以美國為首的西方世界,透過蘇聯瓦解得以推向全球的自由民主主義秩序。乍看之下各國平等,但層級的特徵,例如不平等的國交、受侵犯的主權等,明顯出現在許多區域內。

即使有了「世界政府」(聯合國),卻不具有如國內權威的強制力,因此大國仍有特殊地位作為體系的裁決者,也就是所謂的霸權。霸權統治部分是基於同意,像是弱國向強國輸誠以結盟對抗威脅,這種合作乃是透過雙方的交易關係;部分是基於利害考量,像是有的國家認為搭上霸權的順風車,比對抗霸權的代價來得划算;當然也有不情不願或無足輕重者,只是被動的存在於世界。

但霸權對於穩定體系的作用無可否認,整體來說,從九零年代迄今的實踐,可以見到體系內,亦具有協商與制度化的情形,以某些合法性的規則或規範制約霸權行動,形成國際憲制(constitutional)秩序。

▎ 「善霸」美國的天命論

回到上世紀九零年代的波灣戰爭,美國領導的聯軍大勝,不僅提升了美國的領袖地位,更讓潛在對手知道,自己與美國的實力差距有多遙遠。這種獨強局面,讓美國政軍菁英們感受到滿滿的帝國誘惑。此時美國戰略主要有兩個目標:「善意」的運用影響力,並給予其他先進國家利益補償,以勸阻它們放棄挑戰美國;保持「霸權」所需的軍事能力,並嚇阻其他對手追求大國地位,綜合起來,便是將美國打造成所謂的「善霸」(benign hegemony)。

換言之,現在的美國霸權,並非如同過去歷史上的霸權,不會像17-18世紀的帝制法國、19世紀的奧地利哈布斯堡王朝和沙俄,將新納入的勢力範圍視為是同樣忠心的領地;也不是以種族與血緣關係為優先而排他,並剝削從屬的帝國,像是19世紀的普魯士霍亨索倫王朝與20世紀的日本帝國;更不是宣稱要改變世界,讓人類都能被整合進入同一社群,例如20世紀的蘇聯。

美國可說是繼承大不列顛的共享利益模式,再配合傳統不言可喻的天命論(manifest destiny),進而統領全球。

特別之處就在於,美國的對外行為仍有著矛盾,並非完全都基於擴張霸權,而是有著人道救援、推廣民主的複雜考量,例如:1992年美國與聯合國部隊介入索馬利亞內戰、1994年與北約介入波士尼亞、1999年與北約介入科索沃等。

即便是最接近霸權行為的阿富汗戰爭和美伊戰爭,美國還是要以預防大規模毀滅性武器為藉口,並拉攏其他國家參與,顯示合法性乃是當今不可或缺的行為模式。但無論多善,在主權平行的觀念下,還是會讓其他國家感到不快,滋生反美心態,特別是對於下一個超強的候選者。

1990年至1991年海灣戰爭,以美國為首的聯軍在科威特和伊拉克境內對伊拉克軍隊...
1990年至1991年海灣戰爭,以美國為首的聯軍在科威特和伊拉克境內對伊拉克軍隊執行「沙漠風暴行動」空襲活動。 圖/路透社

▎ 鄧小平:在國際問題上無所作為,不可能

隨著蘇聯力量幾乎全面退出、美國力量部分撤出亞洲,這塊地區出現變局。東北亞相對單純,但對東南亞來說,中國的存在更為放大,亞洲諸國都在關注中國是否能、或以何種姿態填補權力真空。

走出「蘇東波」變天的震撼、六四屠殺的抵制,中國步上了鄧小平路線,發展就是硬道理,一言以蔽之即是現代化。從鄧氏南巡到其逝世前的幾年間,有足夠的理由相信,中國正在嘗試接受並習慣(或說忍受)以美國為首的國際體系規則。

最明顯的例子便是「入世」——西方陣營希望透過經濟相互依賴與獲利於制度等因素,使中國安分守己地遵循國際秩序。而這個前提是,中國領導人必須相信,當下的國際現勢有利於它們的發展和壯大。用鄧氏的思維來看,在共產黨治下的中國,主要矛盾是貧窮落後;世界局勢則已經從戰爭與革命轉向和平發展。因此中國要改革開放,與世界接軌。

但,這不意味著中國從此唯命是從,儘管迄今中國從現存國際體系裡得到許多好處,但它們亦相信這是韜光養晦換來的代價,例如1999年的北約誤炸中國駐南聯盟使館事件、2001年的中美撞機事件。

同時,美國領導的西方勢力所制定的國際規則,並不全然符合中國利益,接受某些規則只是權益之計,待中國實力增強便該進行修正。這也符合某些美國戰略研究者的看法,有認為中國當下的戰略有一個「效期」,都是為了中國的脫胎換骨。

說穿了,中國必須先適應蘇聯垮台後、美國主導的單極體系規則,俟中國國力提升真正崛起,將有不同的作法。

更多的權力會帶來更多的目標,意味著中國將從事與其他崛起大國同樣的行為——只是對國際環境作出反應,且會採取行動,以有利於國家利益的方式塑造環境。需注意的是,鄧氏留下了「有所作為」的遺詔。在他看來,中國若要「在國際問題上無所作為不可能」,中國還要「積極推動建立國際政治經濟新秩序」,正是現今習政權對外政策最好的註腳。

七零年代開始,中國步上了鄧小平路線,開革開放壯大自身的戰略著眼於「效期」,都是為...
七零年代開始,中國步上了鄧小平路線,開革開放壯大自身的戰略著眼於「效期」,都是為了中國的脫胎換骨。 圖/美聯社

2001年中美撞機事件,中共官媒《環球時報》用斗大的標題怒斥美國霸道。 圖/美聯...
2001年中美撞機事件,中共官媒《環球時報》用斗大的標題怒斥美國霸道。 圖/美聯社

改革開放與世界接軌,並不意味著中國從此唯命是從。 圖/路透社
改革開放與世界接軌,並不意味著中國從此唯命是從。 圖/路透社

▎ 南海冷飯熱炒,靜待兩個一百年後

以南海議題觀之,其實是冷飯熱炒。早在1992年中國便推出「臨海及毗鄰連區法」、1995年修築美濟礁工事,都讓亞洲諸國感受到中國似乎想要改變現狀,因而激起中國威脅論,北京花了不少力才扭轉形象。

同樣地,美國也以航行自由與國際法作為回應。但九零年代到千禧年的南海尚稱和平,甚至達成了《南海各方行為宣言》,地區內國家亦沒有真正產生針對中國的抗衡行為。再加上近年中國國力大增,這讓北京單純地認為,無論是東協的多邊主義或美國的亞太盟國,難以違抗中國「自古以來」的主張,縱有反對,也是虛應故事。

詎料,菲律賓選擇了體系內的規則反制,即便中國並不情願受國際法管轄,亦只能攻擊法庭本身的正當性,而非選擇推翻現有秩序。當然這也是由於法庭的裁決不具強制性,給予各方足夠的外交折衝空間,勉強維持體系的運作。

事實上,正如習近平所強調,中國並沒有挑戰國際秩序。因為在中國看來,對國際法的保留、避免約束乃是正常主權行使,且體系的領導者未加入某些規則卻要求他人遵守,那中國為什麼不能享有自己的例外呢?

平心而論,中國和他國的主權爭端,可以視為是紓解內部矛盾,以及切香腸式地試探美國底線。因此,北京針對判決發起了不慍不火的輿論戰,堅稱有七十餘國支持中國。數字是否真實,各國心裡有譜。

目前中國也只能選擇以外交手段反擊美國及其盟國,企圖讓美國感受到政治代價,盡可能阻止美國介入中國的核心利益衝突。對現在的中國來說,既沒有可能徹底擊潰美國,也沒有必要挑戰全球領導地位,更重要的目標仍是在於兩個一百年的規劃。

但未來,無論上下,中國普遍有一種認知,即時間是站在我們這邊,中國與美國的國力將拉開差距;且亞太地區為中國的核心利益,卻只是美國的重要利益,美國最終必定退出。極端的觀點更認定,台灣問題也好,或是其他國家的領土爭議也罷,美國都不會甘冒核戰的風險與中國對抗。

先不管這些想法是否能正確預測未來,都意味著,中國正在等待權力轉移的時刻來臨。

自鄧氏南巡後中國領導人,持續將目標放在兩個一百年的規劃,靜待權力轉移的時刻來臨。
自鄧氏南巡後中國領導人,持續將目標放在兩個一百年的規劃,靜待權力轉移的時刻來臨。


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徐子軒

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