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巴黎氣候會議:後《京都議定書》的時代轉捩點

2015/11/23 藍之青

國際上普遍將巴黎會議視為自1997年京都會議以來,最重要的協商轉捩點。 圖/路透...
國際上普遍將巴黎會議視為自1997年京都會議以來,最重要的協商轉捩點。 圖/路透社

我希望這(巴黎氣候會議)不會成為第二個非常、非常令人不悅的哥本哈根。

——聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)執行長Christiana Figueres

  

正式名稱為「聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會」(COP21)的巴黎氣候變遷會議,月底即將在法國展開。如同每年的締約國大會註1,這次的COP21也備受矚目和討論,包括全球領袖與NGOs在內,兩個星期的會期估計將超過5萬人與會。

比起過往,今年的巴黎會議在會前也被外界賦予「歷史轉捩點」的寄望——這次12天議程的最大重點,即是產出繼《京都議定書》之後,一個足以改變世界經濟體系運作、且具備法律效力的的「新氣候協議」;也因此,國際上普遍將巴黎會議視為自1997年京都會議以來,最重要的協商轉捩點。

▎巴黎氣候會議,下一個哥本哈根?

1997年簽訂的《京都議定書》原本應於2012年到期註2。2009年哥本哈根氣候會議(COP15)時,各國就早該達成明確的協議,並在2010年訂出新的氣候條約,以接班「過期」的《京都議定書》;無奈各國根本無法在哥本哈根達成共識,僵持之下,最後只能由5國(美、中、印度、巴西與南非)閉門會談,並提出一個沒有約束力的政治性協議。

在哥本哈根的會議中,各國代表對於可能被一個「具備法律效力」的新協議所限制,各自有各自的不情願。同時各種國際性的意外變因也同步出現,讓哥本哈根談判徹底觸礁,這些國際因素包含:美國當時國內的政經態勢不穩(歐巴馬新上任,氣候變遷政策還不明確)、身為主辦國的丹麥政府,在外交倫理上作出不恰當的動作,大大地激怒與破壞與會國間的信任(例如秘密寄了很具爭議性的文件給特定國家、對中國的首席談判者進行格外嚴厲的安檢,把他隔在會場外三天...)、歐盟內部談判立場的不一致、國際公民團體對開發中排碳大國期待的落差.....等等。

對於國家減碳的規範,《京都議定書》中採取碳排「總量」的管制,而且也只規範(有約束...
對於國家減碳的規範,《京都議定書》中採取碳排「總量」的管制,而且也只規範(有約束力)附件一內的簽屬國家——全世界碳排最大國之一,美國,就沒有受到規範。 圖/美聯社

但哥本哈根談判失敗的同時,《京都議定書》的內容規範,卻也明顯跟不上時代需求。

對於國家減碳的規範,《京都議定書》中採取碳排「總量」的管制,而且也只規範(有約束力)附件一內的簽屬國家——全世界碳排最大國之一,美國,就沒有受到規範,而幾個主要經濟體,像是紐西蘭、俄國、加拿大、日本,在2012年《京都議定書》到期之後,也都沒有「跟進」減碳承諾。這樣的狀況下,明顯不完整的《京都議定書》,其所能達成的減碳規模與規格,也就難以回應環境對於人類自制的要求。

哥本哈根的結果,令當年的國際社會失望透頂。接下來的幾屆氣候大會,各國才決定將《京都議定書》的效期延長至2020年,而多出來的7年緩衝,則被稱為「第二承諾期」(Second Commitment Period)或「後京都時期」(Post-Kyoto Period),並在2015年(也就是巴黎)產出一份具法律約束力的正式協議,作為2020之後的銜接。

雖然哥本哈根會議的失敗,令與會者記憶猶新,但今非昔比,相較於2009年,如今的國際政治、經濟情況也早已不同。眼下全球綠色經濟的發展早有大幅成長,在哥本哈根之後,如今的的國際社會也變得更加務實:1997年的《京都議定書》共有38個簽署國,6年前的《哥本哈根協議》則有87個國家「自願」做出減碳承諾;而今年,截至10月1日為止,共有146國遞交了「國家自主減排貢獻」(Intended Nationally Determined Contributions,INDCs),全球共識的凝聚可謂前所未見。

今年,截至10月1日為指,共有146國遞交了「國家自主減排貢獻」,全球共識的凝聚...
今年,截至10月1日為指,共有146國遞交了「國家自主減排貢獻」,全球共識的凝聚可謂前所未見。 圖/美聯社

▎在巴黎要討論什麼?

各國代表齊聚巴黎,究竟是要談些什麼呢?對於氣候變遷,與會的各國目前也將討論框架,鎖定在「限制全球平均氣溫上升在2°C之內」,以及「強化氣候韌性註3」和「推展永續未來」等方向。

或許這聽起來有些遙遠,要抗暖化、加強氣候韌性、又得走向永續發展的未來,我們究竟得談出什麼,才能達成這些長期目標呢?這次的巴黎會議,至少有4大討論的焦點方向,可供我們評斷全球對於這場會議的期待與成敗:

  1. 這個世界需要一套新的、明文規範的「氣候協議」;
  2. 各國需要公開表態,主動協調出各國的「國家自主減排貢獻」;
  3. 一套強而有力的氣候資金措施;
  4. 強調「非國家行為者」的減碳參與。

這次的巴黎會議,至少有4大討論的焦點方向,可供我們評斷全球對於這場會議的期待與成...
這次的巴黎會議,至少有4大討論的焦點方向,可供我們評斷全球對於這場會議的期待與成敗。 圖/歐新社

1. 新的明文協議

會議的最終文件(協議),多稱為「ADP文件」,從2011年已開始準備。其名稱源自於「德班平台特別工作小組」(Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, 簡稱ADP),意思指的是2011年在南非的COP17,這一場專為協商出2020年取代《京都議定書》的新國際減碳協議而成立的談判場域。

在去年祕魯利馬氣候會議中,大會也公布了總長5萬3千多字、超過100頁的協議「草稿」。經過多次過程艱辛的「瘦身」,目前這份文件已縮減至54頁。然而已開發國家和發展中國家之間,對此文件的定案仍有不少意見的衝突,多項重點也仍懸而未決。要如何在已發國家、開發中國家、甚至是NGOs之間,達成多方共識,也將是本回合巴黎峰會最為艱鉅的任務之一。

巴黎會議中,必定得協商出一份新的明文協定。 圖/路透社
巴黎會議中,必定得協商出一份新的明文協定。 圖/路透社

2. 國家自主減排貢獻(Intended Nationally Determined Contributions,INDCs)

為了確保會議結束後不會再「雙手空空」,參與各國在巴黎峰會前也個別提出「國家自主減排貢獻」——簡單地說,就是各國的「減碳計劃書」。

針對後2020時代的政策回應,各國都將表明自己願意「主動」為氣候減排「貢獻」多少(而不是被動地被規定該減多少碳);根據UNFCCC秘書處10月底所發表的綜合報告,在146個國家的提交資料中,各國自主提出的減碳貢獻,已至少涵蓋全球86%的溫室氣體排放量——這幾乎是《京都議定書》第一承諾期的4倍。

若能實現報告裡的加總(姑且讓我假設國家們的承諾和行為一致),在2100年前,我們將可達成限制暖化在2.7°C內——雖然離2°C的目標還有差距,但再加把勁,還是有可能在2030年前,將暖化控制於2°C內。

這些國家自主減排貢獻,囊括各項產業:能源、交通、土地規劃和都市治理......等等,多數是高韌性經濟和低碳經濟轉型的長期目標,也有預期在2050年達到溫室氣體零排放量的「碳中和註4」目標。新的國際永續發展目標註5的成敗,也取決於這些國家自主減排貢獻落實的程度。12月的會議期望能加強國家自主減排貢獻的可靠度和國際認同,並得到更多的國際支持——特別是透過氣候資金和多邊合作的方式,將這個2°C的缺口補上。

再加把勁,還是有可能在2030年前,將暖化控制於2°C內。 圖/美聯社
再加把勁,還是有可能在2030年前,將暖化控制於2°C內。 圖/美聯社

3. 一套強而有力的氣候資金措施

要達成全球性的氣候目標,政治決心之外,「氣候資金」的挹注也是不可或缺。

氣候資金的問題,其實是整個新協議最有影響力的關鍵之一,國際上需要足夠預算資源作為後盾,以支持發展中國家轉型、過渡到「低碳經濟」外,還得協助調適氣候變遷所帶來的經濟衝擊。

綜觀多數的國家自主減排貢獻,發展中國家有一個清楚一致的訊息:給我多一點資金,我就可以做更多,意即「有條件式」的碳排承諾;在2009年的哥本哈根協議中,已開發國家曾承諾將提供每年1,000億美元的氣候資金到2020年,法國總統歐蘭德今年3月更公開呼籲:「要是已開發國家不拿出這一年1,000億,年底的協議是不會談成的。」

相信讀者第一個簡單直覺的反應即是:

這些錢要從哪裡來?

目前氣候資金的募集目標,只差不多達成了一半,但金源不但緩慢且不穩定。這些資金來源沒有路徑可循,純粹是看哪個國家「想出多少,就出多少」,像是開發中國家主張,這些錢應該都該由已開發國家提供;但已開發國家卻認為私營產業才應該負擔大部分的資金責任,誰要負責找錢?國際至今仍缺乏共識。

雖然主要國際資金的管理,目前大多由不同的融資管道負責(例如聯合國綠色氣候基金、全球環境基金、最低度開發國家基金、適應基金、亞馬遜基金....),但幾個重要問題還有待解決,例如:穩定的金流怎麼來?如何分配那些錢用在哪個國家、哪個產業、減碳和調適怎麼分配?誰來監督過程的透明度和可靠度?等等,諸多關鍵的答案至今仍不明確,而到底是談出一份新的氣候協議比較艱鉅?還是建立一套籌措氣候融資的機制比較困難?實難分軒輊。

底是談出一份新的氣候協議比較艱鉅?還是建立一套籌措氣候融資的機制比較困難? 圖/...
底是談出一份新的氣候協議比較艱鉅?還是建立一套籌措氣候融資的機制比較困難? 圖/ingimage

4. 重視非國家行為者

把非國家行為者(non-state actors)納入國際氣候行動,絕對是時勢的巨浪所趨。這些行為者主要包含城市、地方政府、企業和投資者,當然也包含了公民社會。這些行為者可以在後2020時代,加強各國的減碳決心,也是通往低碳經濟的路上,最最不可或缺的成員。

以城市來說,全世界超過50%的人口、70%由能源產生的溫室氣體、80%的GDP——都在都會區產生,也因此在氣候變遷的威脅跟前,各大城市不僅首當其衝,它們如何協同、提出相應的減碳政策,也更是減緩暖化的解方所在。

那麼企業和投資者在巴黎會議中,又有什麼角色呢?在氣候政策中,它們是促進新一波的「工業革命」的助力。這些企業投資能加快各國轉向永續低碳的經濟模型,包括使用、投資百分之百的再生能源、達到碳中和、實施企業環境管理、提供特定產業的相關資訊(那些局外者不容易得到的)、生產方式和產品創新(例如改良產品設計、替換有毒汙染物質的使用)。

在非國家行為者的參與中,另外還有「特殊狀況」——台灣

台灣因為特殊的國際處境,目前並不是《聯合國氣候變化綱要公約》的締約國;也就是說,台灣政府沒有參與會議決策、談判的權力,也沒有任何在公約底下減碳的義務。目前,台灣政府主要是以「非政府組織」的身分,做非常有限的參與,包括舉辦周邊會議、設立攤位,通常主題環繞在相關的科技產業和技術。

非國家行為者可以在後2020時代,加強各國的減碳決心,也是通往低碳經濟的路上,最...
非國家行為者可以在後2020時代,加強各國的減碳決心,也是通往低碳經濟的路上,最最不可或缺的成員。 圖/路透社

▎一切都不同了

被選為全球前百大具影響力的知識份子暨社會運動學者,娜歐蜜.克萊恩(Naomi Klein) 的新書《氣候變遷改變了一切:資本主義和氣候》(This Changes Everything: Capitalism vs. the Climate)和根據此書拍攝而成的紀錄片,被許多公民團體當成巴黎峰會會前的前導。

克萊恩的著作與本次峰會也相互呼應,將主題圍繞著氣候變遷和世界經濟體系的關係,並主張藉由達成溫室氣體減量的共同效益(co-benefits),和改變全球問題重重的經濟結構,迫使人類將氣候變遷視為一個重生的契機。

氣候變遷不是只有關於溫室氣體減量,減碳的同時,還有許許多多的共同效益(co-benefits) ,例如:刺激經濟發展、增進國民健康(大幅減少空氣汙染和噪音)、強化能源效率(節約能源)、鞏固能源和糧食安全、促進就業市場、 增加市場競爭力、創造新的經濟活動和機會、增加能源普及度、減緩貧窮、保護生態和生物多樣性、提升水源品質、減少都市熱島效應和降低區域衝突等等。

不管新的氣候協議在12月12日成功還是不成功,全世界都還是該繼續動員,著手改變——畢竟維持現況,只會是條死巷。若是新的協議能夠順利產出,各國展現政治意志,承諾將世界預期碳排放的曲線限制在2°C以下,則巴黎的開始將讓我們邁開了起頭重要的一步。

但無論巴黎結局如何,《聯合國氣候變化綱要公約》也不是解決氣候難題的「唯一」場域。如同克萊恩著作的標題,我們所熟悉的世界已被「氣候變遷改變了一切」,而從現在開始,藉由開始改造經濟結構,同時達成減碳和其共同效益,這樣的「不一樣」只將會是正向的新契機。

我們所熟悉的世界已被「氣候變遷改變了一切」,而從現在開始,藉由開始改造經濟結構,...
我們所熟悉的世界已被「氣候變遷改變了一切」,而從現在開始,藉由開始改造經濟結構,同時達成減碳和其共同效益,這樣的「不一樣」只將會是正向的新契機。 圖/美聯社

▎備註

註1:

締約國大會是公約的最高決策機構。公約締約國在大會中主要有兩個任務:審查和決策。審查是指審查公約和其他法律文件(例如京都議定書、哥本哈根協議等每次會議之後產出的文件)的執行情況。並制定新的可以更有效執行公約的決策,不管是制度上的或是行政上的。

註2:

京都議定書於1997年簽署,2005年生效。條約規範附件一國家必須在2008-2012年間將該國溫室氣體排放量降至1990年水準平均再減5.2%。

註3:

氣候韌性(climate resilience)一詞(尤其是「韌性」resilience)近幾年廣泛的使用在氣候變遷的領域裡,但尚無明確標準的定義。其大意指的是社會生態系統在面對環境的改變和干擾時,自我修復、發展和利用機會去創新、演化的能力,進而能強化整個系統的結構,使其能更有效率地去調適大環境的變遷。

註4:

碳中和指的是溫室氣體零排放量。利用自然或人工的方式,儲存、吸收或利用這些排出的溫室氣體,而達到平衡。

註5:

聯合國在今年九月,於紐約總部的會議上發布了繼千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs)2015年到期之後,第二階段的新2030議程(2030 Agenda),又稱全球目標(Global Gaols)或永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)。主要涵蓋17項目標和169項指標。更多資訊,請參考http://www.globalgoals.org/

巴黎氣候會議:公民團體,拒絕沉默的場外之聲 | 政經角力 | 轉角國際 udn Global


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藍之青

環境法律經濟學博士,研究和生活熱忱專注於全球環境議題。目前為熱帶雨林相關政策的專業人員。

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