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核武級制裁?拜登封鎖「俄國國債」開打的美俄經濟戰

2021/04/16 轉角24小時

 圖/美聯社
圖/美聯社

【2021. 4. 16 美國俄羅斯

核武級制裁?拜登封鎖「俄國國債」開打的美俄經濟戰

「美國制裁又不是第一次,俄國這回會驚嗎?」美國總統拜登15日以介入美國大選、駭客入侵SolarWinds系統事件、以及近期一連串的「敵意行為」,針對俄羅斯發動了大規模的政經制裁,除了驅逐10名俄國外交官外,美國也禁止金融機構交易俄國發行的盧布公債——此一動作,被視為美國對俄經濟制裁的「核武級選項」,在烏克蘭-俄羅斯邊境衝突一觸即發的當下,亦引發國際社會的緊張關注。但拜登這回的重磅制裁,究竟能對普丁政權帶來多少壓力?白宮一手邀普丁見面,另一手發動制裁的軟硬連續技,莫斯科又將如何回應?雙雄真正的對決時間表,為何又會在5月底、6月初,出現關鍵性的決斷之期?

拜登政府的外交團隊,在過去一星期裡火力全開,先後就阿富汗、中國、俄羅斯...等重大戰略或競爭對象,發出一連串的重大政策表態。像是針對俄國在烏克蘭邊境集結8萬大軍的緊張情勢,白宮先是派出了國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)與國務卿布林肯(Antony Blinken),前往北約總部穩定盟軍軍心;之後,拜登本人也在13日親自撥通了克林姆林宮的電話,並邀請普丁「夏季一會」,當面接觸談判美俄關係。

收到拜登邀請後的莫斯科,雖然第一時間不置可否,但仍強調「普丁會認真考慮拜登的會面邀請」;不料雙方關係回溫還不到24小時,4月14日——也就是拜登親口證實「911阿富汗全面撤軍」的同一天——白宮方面又再度提前向國際媒體放出預告,揚言將於15日宣布新一波的「對俄制裁」。

 圖/美聯社
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阿富汗 圖/美聯社
阿富汗 圖/美聯社

白宮表示,本回對俄制裁的原因,主要是針對俄國惡意影響美國大選,藉由滲透軟體系統SolarWinds對美國大型企業、聯邦機構發動史上最大規模的國家級駭客行動...以及近期一連串不接斷的「國際敵意行為」的報復與喝止;實際制裁手段,則包括驅除10名俄國外交官、制裁敵意企業與間諜機關,以及禁止美國金融機構交易「俄羅斯政府發行的盧布國債」。

「制裁俄羅斯國債,一向被視為是美國經濟制裁的『核武級選項』...拜登此時如此出手,也顯示了美俄關係已經進入了新一階段的對抗分水嶺。」

對於美方的大動作制裁,英國《金融時報》嚴正地如此分析。實際上,自從2014俄國併吞克里米亞半島後,美國對俄的制裁手段就逐年加重。儘管在川普任內,雙方高層互動頗為友善,但兩國政府的戰略摩擦,並沒有得到實質而結構性的降溫。

相關消息一出,俄國股市與匯率一度出現明顯跌幅,但不久之後就「止損回升」,克林姆林宮亦隨後急召美國駐俄大使當面譴責拜登的挑釁政策——簡言之,美方「終極制裁」對俄羅斯的第一波衝擊,並沒有原先想像中的強硬與銳利。

 圖/法新社
圖/法新社

「拜登的國債制裁雖然強硬,但沒有真的走絕『硬到底』,因為他還留給普丁大概1個半月的時間,真正難看而緊張的是即將在6月初觸發的『第二波衝擊』。」

俄國調查媒體《梅杜莎》如此分析:美國政府針對俄國的國債制裁雖非第一次,但前一次的川普出手(為了譴責俄國特工在英國使用化學武器「諾維喬克」意圖刺殺流亡英國的前KGB變節軍官),只針對俄國幾乎沒發行的美元國債,而本回拜登制裁的則是俄國政府籌錢主力盧布國債,於根本上對於俄國預算平衡與經濟的衝擊,確實有更深遠而嚴重的殺傷力。

然而拜登本回的盧布國債封鎖令,只針對「6月14日以後」發行的俄國公債;美國金融圈目前已經持有、在6月14日以前發行的盧布國債則「暫不受限」;同時,美國政府也沒有禁止國內的金融機構,在現在或未來繼續透過次級市場來流通盧布債券。因此在嚴正宣示的意義之外,此回制裁才沒有在第一時間內引發俄國的經濟恐慌。

與此同時,自從2020年開始,由於全球疫情、以及俄國本身經濟蕭條的關係,各路外資本就開始大量出清手中持有的盧布國債,外資持有比例也在短短1年之間從33%下滑到20%。鑑此,俄國市場才會老神在在,大不了由國內市場買回外資國債,並不至於有動搖國本的立即性危險。

 圖/法新社
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但《梅杜莎》的報導裡,卻特別強調了「6月初的第二波制裁衝擊」是美國對俄施壓的極大變數——這裡指的是美國3月初,針對「俄國異議領袖納瓦爾尼(Alexei Navalny)遭『諾維喬克』投毒刺殺案」的制裁通牒,根據美國的〈1991反生化武器法〉規定,美國政府必須對使用生化兵器的境外單位發動制裁,除非對造單位於90天作出究責回應,否則白宮有義務在6種制裁工具中選擇其中3種來懲罰「犯案國家」。

納瓦爾尼的諾維喬克投毒事件,與英國變節前KGB特工遭刺殺未遂的案情一樣,都被查出使用諾維喬克這種「俄製軍規神經毒劑」。儘管刺殺行動的對象是俄國人,案發地點是在俄國本土,但由於全案涉及嚴重的人權與政治問題,且已違反了國際對於「化武兵器」的使用與反擴散標準,因此美方才必須依照國會指示與國內法的要求,針對違反化武控制原則的俄國發動懲罰制裁。

美國必須選擇啟動的六大制裁工具,包括:(1)美國將出手限制國際機構,包括IMF與世界銀行對俄國的借貸;(2)包括石油在內,美國可對俄國商品頒布進口禁令;(3)全面緊止私人營行與美國金融機構對俄國的信貸交易;(4)對俄國實施出口禁令,最重可以全面禁運;(5)與俄國斷航;(6)降級俄國駐美的使節團,最重可斷交。

報導認為,這六大工具之中,雖然有幾項選擇——例如斷航或禁運——講得非常嚴重,但在戰略現實中幾乎不可能採用。真正有問題的,可能還是在金融與匯率流通上的增壓制裁,這才可能成為俄國認真感知到「美方敵意決心」的判斷基準。

 圖/歐新社
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 圖/路透社
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由於俄國政府至今仍完全否認、且無意調查差點殺死納瓦爾尼的諾維喬克來源。因此受命於〈1991反生化武器法〉的白宮,預計必定得在6月初發動新一波制裁——如果雙邊如願破冰,制裁項目可能止會避重就輕、草草放下;但如果對峙惡化,拜登政府很可能會進一步封鎖盧布國債,甚至把制裁時間回溯到6月14日以前。

儘管針對俄國國債的制裁行動,並不容易讓俄國經濟一夕崩潰,但近10年來俄國政府負債、預算赤字的結構性問題,早就已讓普丁極為頭痛,除了極難進行的各種年金改革與撙節之外,發行國債也才成為政府財政穩定的重要補充手段。考慮到俄國即將於今年秋季舉行國家杜馬大選,國內政壇目前又因納瓦爾尼帶來的社會壓力而浮躁不安,因此白宮可預期的6月制裁,或也將對美俄關係帶來極為長遠而關鍵性的第二波衝擊。

然而對白宮而言,接連的加重制裁,也是對莫斯科的「極限試探」。因為俄國手中,目前還有被判入獄勞改、但正在重病絕食恐有生命危險的異議領袖納瓦爾尼;同時在烏克蘭問題上,俄國自3月底開始又在邊境集結重兵。

根據已知通報數字,俄國光是在頓巴斯邊境、克里米亞半島總共集結了8萬名戰鬥部隊,在烏俄國界整體可用之兵恐超過10萬人——這也是2014年俄國派出志願兵進入烏克蘭參戰的「3倍兵力」。

 圖/路透社
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 圖/美聯社
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白宮方面表示,目前與美俄之間的最迫切問題,即是烏克蘭問題——美方與北約不斷呼籲「俄國撤軍」已降低擦槍走火的戰爭風險;但俄國方面卻持續集結部隊,並逐日升高武嚇層級,反控烏克蘭主動挑釁,「因此不排除全面開火,永久性地解決俄羅斯的『西境威脅』。」

在拜登宣布加重制裁的同時,白宮方面也作出了兩項幽微的「和解宣示」:美軍方面先是取消了把海軍艦隊調入黑海的命令;拜登也同步對外表示,自己週二親口發給普丁的「會面邀請」依然有效,必期待兩人能在「今年夏天於歐洲某個地方『一對一』坦承會面」。

但俄國會如何解讀拜登「大棒配胡蘿蔔」的兩手策略?面對開戰容易、收尾極難的烏克蘭大戰風險,普丁又會不會採取更進一步行動——特別是在5月下旬過後,頓巴斯地區將迎來更加乾燥、適合重武裝兵團機動出發的夏季。

因此普丁打算給拜登準備怎樣的「回禮」?甚至冒險奪取更積極的戰略主動地位?各種火上加油的當下,也暗示著美俄關係進入了白熱化的高度對抗時代。

俄羅斯在頓河上的裏海艦隊,正往黑海部署。 路透社/
俄羅斯在頓河上的裏海艦隊,正往黑海部署。 路透社/


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