核武級制裁？拜登封鎖「俄國國債」開打的美俄經濟戰

2021/04/16 轉角24小時

【2021. 4. 16 美國／俄羅斯】

核武級制裁？拜登封鎖「俄國國債」開打的美俄經濟戰

「美國制裁又不是第一次，俄國這回會驚嗎？」美國總統拜登15日以介入美國大選、駭客入侵SolarWinds系統事件、以及近期一連串的「敵意行為」，針對俄羅斯發動了大規模的政經制裁，除了驅逐10名俄國外交官外，美國也禁止金融機構交易俄國發行的盧布公債——此一動作，被視為美國對俄經濟制裁的「核武級選項」，在烏克蘭－俄羅斯邊境衝突一觸即發的當下，亦引發國際社會的緊張關注。但拜登這回的重磅制裁，究竟能對普丁政權帶來多少壓力？白宮一手邀普丁見面，另一手發動制裁的軟硬連續技，莫斯科又將如何回應？雙雄真正的對決時間表，為何又會在５月底、６月初，出現關鍵性的決斷之期？

拜登政府的外交團隊，在過去一星期裡火力全開，先後就阿富汗、中國、俄羅斯...等重大戰略或競爭對象，發出一連串的重大政策表態。像是針對俄國在烏克蘭邊境集結8萬大軍的緊張情勢，白宮先是派出了國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）與國務卿布林肯（Antony Blinken），前往北約總部穩定盟軍軍心；之後，拜登本人也在13日親自撥通了克林姆林宮的電話，並邀請普丁「夏季一會」，當面接觸談判美俄關係。

收到拜登邀請後的莫斯科，雖然第一時間不置可否，但仍強調「普丁會認真考慮拜登的會面邀請」；不料雙方關係回溫還不到24小時，4月14日——也就是拜登親口證實「911阿富汗全面撤軍」的同一天——白宮方面又再度提前向國際媒體放出預告，揚言將於15日宣布新一波的「對俄制裁」。

白宮表示，本回對俄制裁的原因，主要是針對俄國惡意影響美國大選，藉由滲透軟體系統SolarWinds對美國大型企業、聯邦機構發動史上最大規模的國家級駭客行動...以及近期一連串不接斷的「國際敵意行為」的報復與喝止；實際制裁手段，則包括驅除10名俄國外交官、制裁敵意企業與間諜機關，以及禁止美國金融機構交易「俄羅斯政府發行的盧布國債」。

「制裁俄羅斯國債，一向被視為是美國經濟制裁的『核武級選項』...拜登此時如此出手，也顯示了美俄關係已經進入了新一階段的對抗分水嶺。」

對於美方的大動作制裁，英國《金融時報》嚴正地如此分析。實際上，自從2014俄國併吞克里米亞半島後，美國對俄的制裁手段就逐年加重。儘管在川普任內，雙方高層互動頗為友善，但兩國政府的戰略摩擦，並沒有得到實質而結構性的降溫。

相關消息一出，俄國股市與匯率一度出現明顯跌幅，但不久之後就「止損回升」，克林姆林宮亦隨後急召美國駐俄大使當面譴責拜登的挑釁政策——簡言之，美方「終極制裁」對俄羅斯的第一波衝擊，並沒有原先想像中的強硬與銳利。

「拜登的國債制裁雖然強硬，但沒有真的走絕『硬到底』，因為他還留給普丁大概1個半月的時間，真正難看而緊張的是即將在6月初觸發的『第二波衝擊』。」

俄國調查媒體《梅杜莎》如此分析：美國政府針對俄國的國債制裁雖非第一次，但前一次的川普出手（為了譴責俄國特工在英國使用化學武器「諾維喬克」意圖刺殺流亡英國的前KGB變節軍官），只針對俄國幾乎沒發行的美元國債，而本回拜登制裁的則是俄國政府籌錢主力盧布國債，於根本上對於俄國預算平衡與經濟的衝擊，確實有更深遠而嚴重的殺傷力。

然而拜登本回的盧布國債封鎖令，只針對「6月14日以後」發行的俄國公債；美國金融圈目前已經持有、在6月14日以前發行的盧布國債則「暫不受限」；同時，美國政府也沒有禁止國內的金融機構，在現在或未來繼續透過次級市場來流通盧布債券。因此在嚴正宣示的意義之外，此回制裁才沒有在第一時間內引發俄國的經濟恐慌。

與此同時，自從2020年開始，由於全球疫情、以及俄國本身經濟蕭條的關係，各路外資本就開始大量出清手中持有的盧布國債，外資持有比例也在短短1年之間從33%下滑到20%。鑑此，俄國市場才會老神在在，大不了由國內市場買回外資國債，並不至於有動搖國本的立即性危險。

但《梅杜莎》的報導裡，卻特別強調了「6月初的第二波制裁衝擊」是美國對俄施壓的極大變數——這裡指的是美國３月初，針對「俄國異議領袖納瓦爾尼（Alexei Navalny）遭『諾維喬克』投毒刺殺案」的制裁通牒，根據美國的〈1991反生化武器法〉規定，美國政府必須對使用生化兵器的境外單位發動制裁，除非對造單位於90天作出究責回應，否則白宮有義務在6種制裁工具中選擇其中3種來懲罰「犯案國家」。

納瓦爾尼的諾維喬克投毒事件，與英國變節前KGB特工遭刺殺未遂的案情一樣，都被查出使用諾維喬克這種「俄製軍規神經毒劑」。儘管刺殺行動的對象是俄國人，案發地點是在俄國本土，但由於全案涉及嚴重的人權與政治問題，且已違反了國際對於「化武兵器」的使用與反擴散標準，因此美方才必須依照國會指示與國內法的要求，針對違反化武控制原則的俄國發動懲罰制裁。

美國必須選擇啟動的六大制裁工具，包括：（1）美國將出手限制國際機構，包括IMF與世界銀行對俄國的借貸；（２）包括石油在內，美國可對俄國商品頒布進口禁令；（３）全面緊止私人營行與美國金融機構對俄國的信貸交易；（４）對俄國實施出口禁令，最重可以全面禁運；（５）與俄國斷航；（６）降級俄國駐美的使節團，最重可斷交。

報導認為，這六大工具之中，雖然有幾項選擇——例如斷航或禁運——講得非常嚴重，但在戰略現實中幾乎不可能採用。真正有問題的，可能還是在金融與匯率流通上的增壓制裁，這才可能成為俄國認真感知到「美方敵意決心」的判斷基準。

由於俄國政府至今仍完全否認、且無意調查差點殺死納瓦爾尼的諾維喬克來源。因此受命於〈1991反生化武器法〉的白宮，預計必定得在6月初發動新一波制裁——如果雙邊如願破冰，制裁項目可能止會避重就輕、草草放下；但如果對峙惡化，拜登政府很可能會進一步封鎖盧布國債，甚至把制裁時間回溯到6月14日以前。

儘管針對俄國國債的制裁行動，並不容易讓俄國經濟一夕崩潰，但近10年來俄國政府負債、預算赤字的結構性問題，早就已讓普丁極為頭痛，除了極難進行的各種年金改革與撙節之外，發行國債也才成為政府財政穩定的重要補充手段。考慮到俄國即將於今年秋季舉行國家杜馬大選，國內政壇目前又因納瓦爾尼帶來的社會壓力而浮躁不安，因此白宮可預期的6月制裁，或也將對美俄關係帶來極為長遠而關鍵性的第二波衝擊。

然而對白宮而言，接連的加重制裁，也是對莫斯科的「極限試探」。因為俄國手中，目前還有被判入獄勞改、但正在重病絕食恐有生命危險的異議領袖納瓦爾尼；同時在烏克蘭問題上，俄國自3月底開始又在邊境集結重兵。

根據已知通報數字，俄國光是在頓巴斯邊境、克里米亞半島總共集結了8萬名戰鬥部隊，在烏俄國界整體可用之兵恐超過10萬人——這也是2014年俄國派出志願兵進入烏克蘭參戰的「3倍兵力」。