誰管得了失控緬甸？東協「黑白臉」的衝突策略

文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）

8月初舉行的東協外交部長會議及系列會議，幾乎都是圍繞著兩大主要議題：（一）緬甸軍政府「國家管理委員會」（SAC）推動「五點共識」不力，以及（二）處理美國眾議院議長裴洛西訪台的外交風波。對於東協的形象、制度發展路徑等問題，緬甸問題的重要性當然比兩岸問題更重要。

2021年4月24日，東協領導人為了回應緬甸政變造成的政治危機，召開「領導人會議」，並邀請了SAC主席，也是緬甸軍政府最高領導人敏昂萊（Min Aung Hlaing），達成「五點共識」。但會議至今已經超過一年，緬甸的人道災難未見緩和。根據公民社會組織「緬甸政治犯援助協會」（AAPP）的統計數字，因為軍隊鎮壓而喪命的人數仍然每日上升，最新數字已經超過2100人。

另一邊廂，緬甸平行政府「民族團結政府」（下稱NUG）去年9月呼籲武裝團體「人民防衛軍」（PDF，註：並非所有PDF都由NUG直接指揮）發動「武裝起義」，讓衝突進一步升溫。英國智庫「國際戰略研究所」近日推出的緬甸「儀表版」顯示，過去一年在緬甸中部實皆省、西南部克倫邦、克耶邦的戰事陷入僵局。

但是，隨著衝突漸漸「日常化」，SAC好像已經撐得住西方國家的制裁，再加上年初爆發的烏克蘭戰搶去了歐美的關注，緬甸問題已經暫時悄悄地退到國際幕後。

事實上，本來今年東協的安排是有利於敏昂萊鞏固權力的。不過，這只是原本的劇本。

去年，汶萊主持的東協領導人峰會決定邀請緬甸的「非政治代表」參與，雖然阻止了SAC的外長和主席參加會議，但SAC尚可參加其他部長級會議（例如「東協經濟部長會議」、「東協防長會議」等），意味著SAC並非徹底被東協孤立，至少它比NUG擁有更多機會接觸其他東協成員國。

今年年初，柬埔寨才接過東協主席國身份，總理洪森便正式訪問緬甸，形同認授SAC的合法地位。早在緬甸政變初期，洪森已經拿出「不干預原則」的常規，表示不欲過度牽涉緬甸內政。去年年末，洪森就以準主席國領袖身份，認為敏昂萊有權參與東協峰會。洪森堅信自己能夠藉著向敏昂萊伸出橄欖枝，以友善姿態和後者建立良好互動，便能夠爭取後者「賞面」，獲得後者支持推動「五點共識」的承諾。

然而，洪森這套「牛仔外交」（Cowboy Diplomacy）的作風明顯與強調「共識」、「協商」文化的東協有衝突。洪森外訪緬甸前，沒有事前諮詢其他東協成員國家，瞬即觸發馬來西亞外長拿督斯里賽夫丁的批評。他公開質疑洪森：「他（洪森）已經是東協主席身份了，或許應該先征詢東協其他領袖的觀點，了解一下他到訪緬甸後有甚麼事情應該做」。被問到洪森此行是否有具體的成果，賽夫丁更坦言「沒有」。而大馬以外，印尼總統佐科威、新加坡總理李顯龍也均在洪森訪緬前後，分別指出緬甸的「五點共識」沒有可觀的進展。

▌白臉柬埔寨：洪森失敗的溫和路線？

洪森本人則沒有因為這些質疑，而放棄「牛仔外交」和「建設性對話」的總方向。過去八個月內，他先後兩次與敏昂萊進行視訊對話，也兩次委派東協特使暨柬埔寨副總理兼外長布拉索昆（Prak Sokhonn），親自到訪緬甸，執行「五點共識」其中一項要求：「與各方持份者接觸」。

布拉索昆沒有效法上任東協特使、汶萊外長艾瑞曼堅持要求接洽被囚禁的全國民主聯盟（以下將簡稱「全民盟」）領袖翁山蘇姬。相反地，布拉索昆沒有視此為必要條件，即使最終沒辦法與全民盟成員和NUG代表會面，布拉索昆依然樂意出訪。

全民盟成員在沒有獲得翁山蘇姬等元老同意的情況下，也不敢以「全民盟代表」身份與布拉索昆會面；而SAC因為點名NUG是「恐怖主義組織」，也自然無意主動安排東協特使與之會晤。

即使SAC還是允許東協特使跟部份「反對者」見面，當中包括知名的社運人物吳哥哥基、前總統丁覺的夫人（會面失敗），還有十個正與緬軍進行停火協議——規模比較小——的民族地方武裝團體（民地武），但這些人物終究不是NUG的核心團體，而且這些角色也沒甚麼空間可以改變敏昂萊的個人盤算，只要翁山蘇姬一日無法接觸東協，這些安排始終對「五點共識」的作用有限。相反，布拉索昆一而再，再而三的容讓SAC掌控節奏，反而破壞了東協的對外形象。

除了親訪緬甸外，布拉索昆聯同東協秘書長林玉輝也召開了諮詢會議，討論如何通過「東協人道援助協調中心」向緬甸人民提供人道支援。然而，會議只邀請了SAC官員主導的工作小組，會議結果亦說明只會聯同該工作小組合作分配食物、藥物、新冠疫苗等人道物資。NUG的代表則被排除在會議之外，讓人垢病並質疑柬埔寨只偏袒緬軍，為SAC提供合法性。

▌黑臉馬來西亞：無法跨過的「主權原則」？

柬埔寨起初主張的溫和路線絕非東協的唯一路線。與柬國持相反意見的，主要由馬來西亞外長賽夫丁領軍。賽夫丁在2018年首次擔任「希望聯盟」內閣的外交部長時，已經多次與緬甸國務資政暨外交部長翁山蘇姬就緬甸羅興亞問題交鋒，要求緬甸把迫害羅興亞人的幕後黑手繩之於法，矛頭已經直接指向緬甸軍隊。

賽夫丁在2021年8月再次以外長身份回歸，主張東協以更強硬的手段逼使SAC執行「五點共識」，盡快配合前任東協特使艾瑞曼發揮橋樑角色。去年10月的東協峰會前夕，東協外長一同對「五點共識」進展停滯表示失望，賽夫丁更主動建議東協領導人不應邀請SAC主席敏昂萊參加峰會，以免予人一種「一切如常」的錯覺。另一場人權會議中，賽夫丁更不諱言的呼籲東協要自我反省，重新審視「不干預內政」的用途，提倡以「不漠視」（non-indifference）的態度化解像緬甸政變一類已經變成區域問題的爭議。

洪森擔任東協主席國後，更突顯出賽夫丁針對緬軍的強硬風格。除了直接否定洪森訪緬的功用，賽夫丁也嘗試推動東協正式接觸NUG官員。今年4月，賽夫丁更交待大馬已經透過視象會議，以非正式對話接觸NUG外交部長及「民族團結協商協員會」（NUCC，是另一個集結不同反軍方團體的諮詢平台）主席，是東協裡第一個公開承認與「平行政府」的外交機關接觸的國家。

一個月後，賽夫丁趁著參加美國—東協特別峰會時，在會議裡建議東協與NUG建立非正式的溝通管道，更在華盛頓與NUG外長辛瑪昂進行面對面交流。雖然賽夫丁的倡議不會讓NUG直接變成國際承認的「合法政府」，但它可以提高NUG的議價能力，威脅SAC的國際地位。

與成員國「平行政府」進行這樣高程度的密切交流，在東協的發展路徑中是絕無僅有的（東協在80年代承認柬埔寨流亡政府「民主柬埔寨聯合政府」，但它是外國干犯主權後的產物，不像NUG起源於國內政治問題）。倘若賽夫丁的倡議得到廣泛接納，那將會徹底改變東協的基礎規範。

▌緬軍處決死囚，意外團結黑臉與白臉？

東協內部主張溫和與強硬的路線，似乎沒有太多交匯的可能。2012年，東協外長就因為沒辦法在「南海爭議」的修辭上達成共識，破天荒沒有在會議後發佈「聯合公報」（joint communique），是東協歷史以來唯一一次。當時的主席國便是柬埔寨。正因如此，外界不看好這屆東協能夠突破困局。

兩派的外交衝突，早在1月初已經呈現出來。賽夫丁質疑洪森訪緬決定後，引來後者公開駁斥，指責有關言論是「狂妄自大」、「無禮」、和「不恰當」的。同月，洪森本來打算破例邀請SAC外長溫納貌倫參加原訂1月中舉行的「東協外長非正式會議」，卻疑似因為新、馬、印的反對而被迫延期一個月。2月中，洪森在國內一場活動中便承認：「我現在的處境是，無論我做或是不做，都會被譴責，所以還是順其自然算了」，又表示任期只剩下十個月，所以緬甸問題還是交由下任主席處理好了。

直到7月中，東協好像對緬甸問題仍然沒有共識。《亞洲新聞台》記者當時訪問東協特使布拉索昆，會如何回應外界覺得東協——以及柬埔寨——對緬甸太軟弱的聲音。布拉索昆的回應是：

意外的是，SAC一個決定卻把整個局面扭轉了。今年6月，洪森向敏昂萊發出公開信，要求軍隊不要向四名「反對SAC人士」執行絞刑，希望對方「三思」，以免引來國際社會的強烈負面反彈，也擔心會因此白費了柬埔寨和東協的努力。洪森此信的用意有二：其一，他沒有沿用SAC的說法，把社運人士說成是「恐怖分子」，避免招來垢病；其二，他希望過去半年和敏昂萊已經建立一段良好的私人關係，押注後者會顧全他的面子，改變決定。

不過，在7月25日，緬甸國營媒體《緬甸全球新光報》引述消息，指有關部門已向四名被判死刑的囚犯「執行處罰」（punishment conducted）。同日，柬埔寨直接以東協主席國身份發表聲明，非常直接的表明是針對「緬甸四名被處決的反對派社運份子」，與過去較常見的「關於緬甸狀況」模糊寫法完全相反。聲明內文亦以極強硬的措辭批評相關決定，用上了罕見的「譴責」、「深表失望」、「應被高度斥責」等描述。

雖然文件仍然主張「五點共識」，也保留了SAC強調的「緬甸主導的和平方案」，但由於東協的主席聲明不需要全體成員共識通過，加上聲明多次突顯東協主席國對事態發展感到挫敗，因此我們可以推斷柬國外交系統——甚至是洪森本人——背後的情緒。

大馬的賽夫丁也批評緬軍的做法是「反人類罪」，乘勢建議東協要使用更強硬的方法對付SAC，包括阻止SAC任何官員參加東協部長級的會議，逼使後者嚴肅執行「五點共識」。他在參加東協外長會議前，也許諾要制訂「五點共識」的執行計劃，協助緬甸達成停火協議及修改憲法，設下要建立民主、包容、公正、和平、和諧、繁榮社會的「終極目標」，也鼓勵東協成員不要承認任何由緬甸軍方安排的選舉結果。在東協的語境下，賽夫丁的建議直接挑戰了東協「不干預內政」的根基，獲採用的機會不高；不過這至少製造了一個議價空間，為東協參與緬甸事務供入了新動力。

從8月初舉行的東協系列會議，緬甸問題的確主導了東協外長的議程。不過，東協能夠在會議結束後兩天內便發表聯合公報，用詞大致保留了柬埔寨在主席聲明裡使用的措辭。東協在公報裡，也直接點名SAC的行為將會影響東協領導人在11月東協峰會的判斷，暗示賽夫丁「凍結」SAC會員資格的說法已經被考慮在內。

洪森在會議開幕禮致辭時透露自己對緬甸執行死刑的決定「深感失望」，表示如果緬甸再執行死刑，東協將「被逼考慮」他們在「五點共識」裡的定位。也就是說，洪森願意通過集體壓力，逼使緬甸改變行為。賽夫丁在會議結束後，似乎也沒有再提過「放棄五點共識」的選項，而是以「加強實行」「五點共識」的說法取而代之，繼續推動東協與「平行政府」交流。雙方的改變，也是一種共識的體現。

▌黑臉與白臉的軟硬兼施，有效嗎？

東協會議曲終人散，最終強硬路線好像獲得了些許優勢，成功引導東協通過集體壓力爭取更多談判籌碼。不過，對於東協過去一段時間以「扮黑臉、扮白臉」的方法，緬甸SAC好像一直無動於衷。過去幾星期內，SAC分別宣佈把緊急狀態延期半年，公開反對東協的「聯合公報」，又先後與中國和俄羅斯外長會晤，暗示自己對國際壓力不為所動。縱使敏昂萊也一直透露自己會執行「五點共識」，但敏昂萊屢次違背東協承諾，這招大半只是拖延戰略而已。東協的外交抵制，未必能夠要脅SAC改變策略。

強硬風格的路徑也不無隱憂。假若東協無法逼使SAC就範，那可以怎辦？

賽夫丁表示東協外長們曾經討論過，尋求其他對話夥伴幫忙，但未有透露該國名字。然而，目前對緬甸有影響力的中國和俄國，都恐怕不願介入緬甸內部事務，甚至兩國也被視為與軍方要好，且提供武器給對方；美國和歐盟則近乎被烏俄戰爭佔據注意力，幾乎沒有任何方法推動SAC合作。至於與緬甸官民合作都密切的日本，就是夾在中間，立場十分尷尬。更重要的是，若果東協宣告自己的外交措施失敗，那無疑於承認自己無力解決區域問題，對東協整體的形象將會帶來重擊。

最後一點，無論是強硬或是溫和路線，都可能因為領軍人物而改變。

柬埔寨的外交系統高度集中在洪森一人手中，有機會因為形勢，而再次改變柬國的立場。馬來西亞則可能在國會選舉後，由其他人擔任外長職務。雖然選舉結果對大馬的立場理應不會構成太大影響，但假如失去像賽夫丁這樣活躍的代表人物，隨時會減少東協的曝光程度，繼而削弱它在緬甸問題上的「能動力」。