再教育營會停嗎？中共新疆「一把手換人」的民族改造下一步

2021年末，名列西方各國制裁名單之首的新疆維吾爾自治區黨委書記——陳全國——被調離自治區黨委書記及相關職位，黨媒《人民日報》就此僅低調表示：陳將「另有任用」，並由曾任廣東省長、國家航天局局長的馬興瑞接任。

如同官方所稱，陳全國「為新疆的改革發展穩定事業傾注了大量心血」，本文透過中共黨中央內部文件、公開政策文件等材料——特別是去年外洩的《新疆文件》中，被列為「絕密」等級的習近平〈在新疆考察工作結束時的講話〉，回顧這位「成功貫徹習理念」的高官的治疆始末。並且藉由梳理習近平的治疆方略，延伸出新任書記馬興瑞當前底線不變、以「文化潤疆」為主軸的新一輪新疆政策。

2014年4月習近平的〈在新疆考察工作結束時的講話〉（以下簡稱為〈講話〉）於 2021年底外傳公開，該文被視為是習指示下級發展大規模拘留政策的書面證據，且由回溯性的角度觀之，〈講話〉可謂是日後新疆政策的字彙庫，日後大量自治區政策文件所調用的語句皆源出於此（例如日後被移植挪用的「技能培訓」一詞），堪比蘇共理論家蘇斯洛夫（Mikhail Suslov）的列寧辭條櫃。

〈講話〉全文圍繞著「反恐」與「扶貧」這兩大施政支柱展開，在闡述反恐維穩的優先必要性方面，習明確表示新疆穩定一事層級之高，對「全國大局的影響很大」，叮囑黨幹部要「多算大賬，少算小賬，特別要多算政治賬、戰略賬，少算經濟賬、眼前賬」。

經濟方面，習則要求使「扶貧攻堅」成為增添愛國正能量的過程，萬萬不可讓穆斯林「得了實惠還以為是胡大（خۇدا，維吾爾語「真主」的漢語音譯）給的」，並要知頌黨恩，

全文除《轉角國際》編輯所摘之講話重點，筆者認為文中尚有一點頗值得玩味，在長篇的維穩立場宣示之後，習話鋒一轉，以較為務實的口吻，指出達成目標的可能途徑：「國家層面要加快反恐怖立法，新疆也可以針對宗教極端等突出問題搞一些地方性法規和規章，推動反恐維穩工作逐步實現常態化」。

「常態化」是習體制下，時任自治區黨委書記張春賢任內的主要施政方針，其地方意義，即是要使國家政策在新疆的推動與其他省份無異，不因畏懼觸動地方敏感的民族矛盾，而在政策執行上有所折扣（可參考拙作〈不准拆的絕育環：從敷衍到殘酷...中國在新疆的「維吾爾計畫生育」〉後半段的討論）。

習承諾國家層級將調動資源，加大打擊恐怖主義的力度，至於地方亦要擔起職責——這是全文中最值得留心的一句——針對問題「搞一些地方性法規和規章」。什麼樣性質的規章呢？習接著用顯而易見的大白話予以闡述：

作為日理萬機的總書記，習的角色始終在於新疆政策的定性與劃框，〈談話〉中，習既是開了綠燈，更是明確向部屬點出其所應交付的作業：動動腦筋，搞一套條例規章出來，以牙還牙，讓新疆永遠不再是黨中央的麻煩。

筆者認為，若將〈講話〉放在較長的時間尺度之下，作為一個階段的起點，或可窺見黨對於治疆政策的摸索，以及大規模拘留政策的定性過程。

▌交上一份令黨滿意的答卷

2014 年上半，習近平開了綠燈、給自治區書記出了道題；2015年，中共黨中央落實承諾，《國家反恐怖主義法》完成立法，闢出可供安設名目的大框架。那麼，自治區呢？

時至 2016 年下半，當年（2014）坐在台下聽完習全篇講話的自治區書記張春賢，在任職期滿前兩個月被調職，陳全國由藏入疆，走馬上任。對此黨方面並未闡述原因，官媒僅表示張將「另有任用」。此一政治性調動，當時外界多半解讀為黨高層不滿張的「柔性治疆」方針。

同一年11月，陳全國獲續任自治區黨委書記；而在10月，這份兩年前習發表的〈講話〉，再次透過黨中央辦公廳層層傳遞至地方。〈講話〉在這個時間點——陳作為「看守書記」與正式就任區黨委書記的轉換期間——再次於黨務中樞傳遞，立威意味濃厚，既強調嚴厲治疆的立即與政治性，也強調習對在位者的政策背書。

而隔年春季，陳確實交出了一套完整的答卷，在擴大並數位化監控體系，以「教育培訓」為名關押大量突厥裔公民的同時，逐步補上種種政策在法制面上的闕如，弄出了成套的《新疆維吾爾自治區去極端化條例》（以下簡稱為《條例》）作為一系列爭議政策的法律基礎。與日後浮現的大量證詞相吻合，這個節點也是大量維吾爾、哈薩克人開始失蹤的時間點。

事後證明，張春賢在2017年下半的十九屆一中全會，未獲連任政治局委員，轉往全國人大，陳全國的「應收盡收」政策則獲得以習為首的黨中央肯認，同年升任為中央政治局委員，躋身「黨和國家的領導人」的一員。

雖是後見之明，但當前以〈講話〉所傳遞的明確指示為標準，對照2014年起的新疆局勢，確實可自外判斷出張與陳的手腕力度：〈講話〉發布後兩年餘，儘管已動員多重基層組織，可張春賢確實沒有在習指定的制度面上玩出一套花招，無從有效穩定新疆局勢，官方眼中的「暴恐事件」頻發依舊，包括2014年爆發死亡近百人的莎車事件，大量維吾爾移民出逃，間接導致 2015年的泰國四面佛爆炸案。中國官方雖有所處置，可帳終究依舊是得算在張春賢頭上。

相形之下，陳全國上任即實施各項侵入式的社會控制措施，廣設「便民警務站」、沒收護照、將監控打分的基礎單位落實至非漢族家戶，為大規模拘禁與勞務轉移的實施打好基礎。此外，陳確實搞出了一套完整的地方法規（亦即《條例》），在制度面上逐步完善「應收盡收」政策的法源基礎。

但倘若仔細檢視《條例》的完善過程，可知中共並非如其口中所稱地「依法治疆」，自2016 年陳全國就任，玩的依舊是黨的一貫套路：黨中央授意，行政單位搞花招，先抓人、法律再跟上。

▌黨授意，政府搞花招，先抓人，法律再跟上

首先，大量證詞指出早在《條例》通過以前，針對以維吾爾族為主的少數民族的任意拘禁已開始發生，至 2017年3月第一版《條例》通過，大規模拘捕、關押等施政才勉強算得上是有法可循。

然而細究《條例》本身，政府「依法」長期拘禁公民的合理性亦極其薄弱：一方面，條文僅模糊規範去極端化所施予的手法為「教育轉化工作」，施作內容包含「思想教育、心理輔導、行為矯正與技能培訓」等，卻未言明這類施為的範疇屬於刑事懲罰（有經過完整訴訟程序嗎？），抑或是教育福利（可以拒絕參加嗎？）。

再者，初版《條例》並未明確界定出「教育轉化」的權責歸屬單位，哪類組織有權限任意拘禁公民施行轉化工作？是屬於刑事範疇的公安體系、性質一般的教育體系，還是名義上接近社會福利體系的各類黨政附屬組織？

誠然，自治區搞出了一套法條規章，卻僅是張鬆散的網，有待實踐來將其細緻補密。

事實上，據人類學者 Darren Byler 透過訪談與田野工作而成的著作指出，2017 年起地方政府接獲上層指令，要求對「不放心人員」施行訊問與拘禁，但無論在硬體和制度上，要如何串聯科技監控、教育轉化、外來產業的勞務需求，合理化反恐與扶貧這兩大施政支柱，自治區政府花了段時間進行摸索與整合。

透過一體化作戰平台、數位圍場和持續擴建的拘留設施，再教育體系才算是發展完善：針對突厥裔穆斯林，幹部入村入戶，依上級給定的配額，地方政府透過一體化作戰平台篩選並關押大量「高風險人員」；自治區政府則統一將拘留設施命名為「職業技能培訓中心」，稱拘禁、拷問、強制規訓課程為「教育轉化」，稱後續具強制性的勞務轉移為完成培訓的「再就業」。

直到隔年（2018）秋季，自治區人大再次修法，欲蓋彌彰地把現實中早已運作近兩年的「職業技能培訓中心」，填空似地塞進新版的《條例》之中。

新版《條例》較明確界定出，所謂「轉化教育」的實際內容為「學習國家通用語言文字、學習法律、學習技能」，並在公安與社福體系之間，硬是憑空創造出一套名為「教育轉化管理部門」的行政組織，授權各縣級以上政府設置轉化中心，就此為大批拘留設施就地完成合法化的程序，最低限度地正式「依法治疆」。

更值得玩味的是，此次修法刪去了初版條文之中與《民法》、《刑法》有關的相關條款，技術性地模糊《條例》與受相關訴訟法規範的《民法》與《刑法》之間的位階關係。此一修法舉措，使得「教育轉化」的法律意義更為明確：「教育轉化」屬自治區政府授權予地方政府、施行於個體的行政處罰，地方政府可自行認定而為之，而且根據《條例》內容，「當事人不具有複審、申訴、訴訟或任何類似意義的自我保障權利」。

簡言之，陳全國主政新疆的前兩年，無論是哪一版本的條例，當局喊破喉嚨的「依法治疆」說詞，始終都是自圓其說，玩的都是黨授意，行政體系有花招，抓完人之後法律再跟上補洞的手段。日後，一系列新疆政策的高壓態勢——無論是在中國國內輿論或一線幹部之間——皆未遭受決定性的阻礙。一切的開端，實為習2014年於〈講話〉所開的綠燈。

自治區在 2018 年亦饒有自信地喊出了：「一年穩住、兩年鞏固、三年常態、五年全面穩定」的口號，為高壓政策給出了可參照的時程。事後看來，儘管爭議極大，但 2017 年起算五年全面穩定，任務達成，陳全國的離任也不算是毫無基礎。

▌陳全國調任與「文化潤疆」

目前，中共尚未公布陳全國調離自治區黨委書記及相關職位後的新職，外界多有揣測。有外媒評論在「另有任用」一詞上做推敲，認為陳將持續升遷。但作為習的治疆意志的實現者，陳的調任牽涉到黨高層二十大的複雜人事佈局，情勢尚未明朗，且當年張春賢離疆左遷的說辭亦為「另有任用」。因此，習是否會讓勇於接旨幹事的陳全國入常（進入政治局常委）、連任政治局委員，宣示對新疆政策的政治負責，抑或不入常、不連任，讓陳成為國際輿論的停損標靶，當前均無確實的跡象。

值得留心的，還有馬興瑞在新疆的施政基調。根據馬的科學技術官僚形象，外界多認為新一輪的新疆政策將有所軟化、側重經濟發展。

不過筆者認為，藉由對比早前第二次和第三次中央新疆工作座談會，以及陳馬兩任自治區黨委書記交接會議可知，確實黨的措辭已趨婉轉，但這並不意味著過去數年侵害式政策的緩解。倒是由於黨的政策已被成功貫徹，引起國際廣泛爭議，形勢底定，不可能走回頭路，針對維吾爾等少數民族的壓制日常不會緩解。目前轉變的，僅是在疫情防控、外媒與國際團體無法進入新疆等有利條件下，政府將持續調整被部分制裁的產業鍊，並加大各類妝容工程的推動力度，延續轉化後的新日常。

上述文稿中，過去五年常見的「打擊暴力恐怖活動」、「去極端思想」等帶有強烈動詞的語彙已消失，隱沒入陳全國主政前已長期存在的「維護社會穩定和長治久安」一詞，並在維持既有穩定的前提下，喊出了「依法治疆、團結穩疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆」等政策綱要，而當中最值得注意的新關鍵詞是「文化潤疆」。

據目前可考的資料，「文化潤疆」一詞最早出現於《中央新疆工作協調小組——關於新疆若干歷史問題研究座談紀要》（2017）此一黨中央內部文件。該文件目的在為習核心治下的黨中央治疆史觀定調，文化潤疆工程被定義為「堅守中華文化立場，傳承中華文化基因，在新疆經濟社會發展的各個領域、各個方面 ，全方位、多渠道、廣覆蓋宣傳推廣中華文化。」相較於雷厲風行的「應收盡收」、「教育轉化」等策，「文化潤疆」於當時既非主要政治任務，在若干歷史問題處理的等次上也是敬陪末座。

不過，在第三次座談會（2020）的新聞稿中，習近平首次公開提出了「文化潤疆」工程，強調要「讓中華民族共同體意識根植（新疆各民族）心靈深處」。

就此，褪去「反恐」、「脫貧」等進攻式外殼，自治區官方的措辭也隨之逐步向「文化潤疆」為首的軟性包裝來轉移，增加意識形態宣傳戰的比重，廣頌黨恩，只不過，實為社會控制與消抹少數民族主體性的治疆核心卻不會逆轉，該做的依然會碾壓式地做。

換言之，從「打」到「潤」的轉換，並不在於馬興瑞這個人的治疆理念，或其背景經歷為何，而在於 2020 年下半黨高層已設定好的政治進程，才有陳下馬上的黨委書記新局。若再將此轉換與當年習的〈講話〉及陳全國的接旨赴任並陳觀之，習對於其治疆理念貫徹之看重，可見一斑。

從嚴打，再到所謂的教育轉化、文化滋潤，筆者認為文化人類學者 Smith Finley 在維吾爾法庭首次聽證會的發言，或可作為習近平授意，陳全國「應收盡收」政策執行後，新疆維吾爾、哈薩克等少數民族處境的註腳：