東非著衣：盧安達與川普的「二手衣戰爭」

「捐舊衣到非洲」是慈善還是傷害？對跨國NGO或慈善工作者來說，已是爭執到爛的陳年討論；但在剛過去的這個星期裡，「二手衣」問題卻上升到了全新巔峰——這回引發爭議的不再是TOMS，也無關你我的愛心比例——因為從5月28日開始，二手衣問題已讓盧安達與美國正式步入一場「貿易戰爭」。

近年來發展快速，甚至被國際社會視為「非洲發展典範」的盧安達，自從2016年起，即針對「海外進口二手衣」加徵1,250%的關稅。這項政策，當時得到了東非共同體的一致響應，除了盧安達之外，包括肯亞、坦尚尼亞、烏干達與蒲隆地...都同步施行，希望透過高關稅壁壘，於2019年前徹底封殺來自歐美國家的「舊衣傾銷」。

然而東非共同體的「二手衣禁令」，卻無意觸怒了美國，甚至引發了一場出乎預料的貿易衝突——但是為了「二手衣」打上貿易戰爭，真的值得嗎？

▌「轉賣二手衣」是門好生意

論斤秤重的「舊衣貿易」，至今仍是門爭議的好生意。聯合國估計，全球二手衣貿易的總值每年超過40億美金。其中，世界上5分之1的舊衣出口都來自美國，其次才是英國（17.6%）、德國（14.6％）與韓國（10%）。

據統計，這些海量的二手衣來源，主要以歐美各國的「慈善捐贈」與「舊衣回收」為主。以英國為例，每年大批慈善捐贈的衣物，超過8成都會轉賣到回收商手中，再依照服裝品質逐層分級、秤重，批發到全球市場。

目前全世界「二手衣進口需求量」最大的幾個國家，分別是巴基斯坦（21.77%）、馬來西亞（13.68%）與俄羅斯（10.66%）；至於東非共同體六國，僅佔全球進口量的12.5%——本文強硬的「主角」盧安達，更不到1.5%。

雖然東非國家在國際舊衣市場的市占比率算不上突出；但對本國市場來說，來自海外的二手成衣，卻已是本國經濟與民生消費的重要一環。美國國際開發署（USAID）統計，東非共同體的1億7,000萬人口中，超過3分之2的民眾，有固定消費二手衣的習慣——其不僅滿足了中產階級的「品質需求」，極具競爭力的低廉價格，也是中低收入人口的著衣首選。

▌東非拒絕二手衣：進口替代下的國家尊嚴？

在東非各國政府的眼裡，二手衣的湧入雖然滿足了民生需求，但卻阻礙了本國紡織工業的發展，進而影響了各國發展經濟、產業升級的空間。

與20世紀亞洲小龍小虎的發展邏輯相同，近20年來，非洲各國也積極推動勞力密集的成衣業與紡織業投資，一方面希望能增加國內的技術就業，一方面也希望能藉此打進國際代工市場、進而拉抬國家工業化的腳步。因此廉價搶市的二手衣，才成了東非共同體公開針對的「眼中釘」。

於是，在2016年年初，在肯亞、烏干達與盧安達的強勢動員下，東非共同體正式向「二手衣宣戰」。各國以保護區域成衣產業為名，同步調高二手衣關稅，並期待在2019年後，全面禁止舊衣進口。以盧安達為例，2016年後，舊衣進口關稅一口氣從每公斤0.2美金，調漲至2.5美金——稅率調幅高達1,250%——但二手衣的進口總值，也大幅縮減了35％。

「我們必須打造、灌溉自家的工業經濟！」盧安達總統卡加梅（Paul Kagame）強調，這些來自歐美國家的二手成衣除了「來源目的不明」（捐贈轉賣？）外，長年的低價搶市，也壓縮了本地紡織業的發展空間。因此，在進口替代的邏輯下，走出舊衣經濟，不僅是擺脫「施捨」的「尊嚴問題」，更是東非作不可的發展策略。

然而這樣的「尊嚴訴求」，卻意外觸發了美國強硬回應，甚至為東非引來了一場「貿易戰爭」。

▌AGOA的警告：美國給的，你不能不要？

東非共同體對二手衣祭出關稅壁壘的大招，很快地招致了全球舊衣出口最大國——美國的不滿。2016年中，美國舊衣回收公會（SMRTA）向聯邦政府提出檢舉，之後白宮直屬的美國貿易代表署（USTR）更代表華府，警告東非各國操弄「不平等關稅」、「違反與美國自由貿易的對等尊重」。

美方強調，目前東非諸國與美國的貿易關係，皆是建立在2000年美國通過的《非洲發展與機會法案》（AGOA）而獲利：透過AGOA的許可，撒哈拉沙漠以南的非洲國家都能透過特定貿易優惠，讓6,500多種商品免稅進入美國市場；相對地，各國也必須開放美國投資叩關，並遵守相應的人權與「自由貿易」規範。

在USTR的解讀中，東非共同體的「舊衣壁壘」，不僅違反了自由貿易原則，其「全面禁止二手服飾進口」的政策目標，更可能威脅美國二手衣出口業者的利益、對4萬個工作機會造成負面影響。因此美方才會強硬表態，要求各國撤回成命，否則就將「被逐出AGOA所賦予的貿易優惠。」

華府方面的強硬表態，成功地達成嚇阻目的。自從2017年下半年起，東非共同體中的肯亞、烏干達、坦尚尼亞紛紛退讓，撤銷二手衣進口管制；唯有盧安達的卡加梅總統「打死不退」。

於是，在今年3月，美國貿易代表署嚴正地向盧安達下達通牒，要求盧安達必須在60天期限內、於5月28日前撤回「不公平的二手衣關稅」，否則盧安達就將被逐出AGOA、自行面對貿易衝突的後果。

▌硬頸？盧安達打死不退，值得嗎？

「（管制二手衣進口）是我們不得不做的決策！或許我們會被結果懲罰，但無論遭遇到多艱鉅的選擇，我相信眼前的困境總會遇到出路。」面對美方的貿易戰威脅，卡加梅總統最終選擇了無視。

盧安達強調，2000年上路的AGOA優惠，原本就是2025年前會結束「階段性優惠」，雖然盧安達每年藉此向美國出口4,300萬美元的商品，但長遠比較之下，國家工業的發展才更重要。再說，AGOA是美國國內法，而非國與國彼此簽訂的貿易條約；其倡議的目的，本應是「鼓勵非洲國家的經濟發展」，在此宗旨之下，美國因舊衣問題而翻臉，盧安達也只能表達「尊重與遺憾」。

但因二手衣問題和美國對幹，盧安達的發展策略真的划算嗎？在現行的AGOA優惠之下，不僅東非共同體的對美貿易額，確實逐年攀升；之中，各國的「紡織與成衣工業」，更是AGOA重點優惠的產業，包括盧安達在內，東非共同體每年4億3,500萬美金的對美免稅出口中，88%的豁免項目，都是成衣產品。

換句話說，盧安達選擇了「進口替代」卻封死了「出口導向」；雖然外國的二手舊衣不再廉價傾銷，但自家的代工服飾卻也無路可去，甚至連外資的投資設廠都可能連帶撤退。此消彼長之際，盧安達的賭注是否真能「扶植本土工業」？就連本地商界也都大表疑慮。

▌美國VS盧安達：誰最吃虧？

質疑意見認為，盧安達成衣發展的問題，不僅只有歐美二手衣，「中國製造」的廉價成衣傾銷，同樣也造成本地工業的巨大問題。根據USAID的統計，雖然東非區域是中國在非洲投資的重要大本營，但中國每年也對東非傾銷了12億美金的廉價成衣（這是進口二手衣的9倍）——之中，二手衣的進口，至少還抽得到稅；但超過9成的中國進口成衣，可都沒有報關紀錄。

另外，在盧安達與東非各國，95%的二手服飾，都是由收入最低的40%國民所消費——這些消費者每年的平均購衣金額，僅不到美金3塊半（新台幣105元）。在封阻二手衣之後，除了壓縮這些底層消費者的選擇與生活壓力外，對本國市場成衣市場的加持？可能極為有限。

USAID表示，沒有了二手衣之後，盧安達市場的空缺，極可能直接被中國成衣所填補。屆時市場壟斷與傾銷的狀況將更為嚴重，而失去海外市場的本土工業不僅扶不起來，目前依賴二手衣銷售維生的2萬2,000個本地工作，以及數百萬美金的二手衣關稅收入，都將一夜消失。

另一方面，在5月28日「警告截止日」後，美國貿易代表處至今仍未正式從AGOA驅逐盧安達。但不少歐巴馬時代的「前朝官員」，卻質疑美國針對盧安達與東非的貿易威嚇，是不是作得太過頭？

「這是典型的『大衛對抗哥利亞』！」曾在歐巴馬政府任內，負責紡織談判的前美國貿易代表署助卿史崔格勒（Gail Strickler）表示，若純以法律內文來看，美國對盧安達的「懲罰」固然合理；但美國每年銷往海外的二手成衣，只有3%不到是本土製造，東非共同體亦非美國舊衣的主要終端市場，要說盧安達限令「威脅了4萬個美國工作」，其論述合理性似乎頗有問題。

此外，史崔格勒也強調，AGOA當初之所以推行優惠，其根本的出發點絕非經濟考量，而是政治與外交目的。東非作為中國非洲戰略的橋頭堡，美國本該適時讓利、以維持區域制衡的影響力，但最終美國的官僚系統卻硬是因「蠅頭小利」與盧安達撕破臉，「這對其他的非洲國家而言，絕不足以令人信任的合作形象。」