南韓修憲（中）：土地公有？從遷都到居住正義

南韓總統府青瓦台在3月第3週，連續3天發表了政府版的憲法修正草案。在公告完對憲法本文與基本權利所追加的內容後，隔天登場的，是有關「地方分權及土地公有概念」的草案。

青瓦台民政首席祕書官曹國，在3月21日的修憲簡報會上說道。

目前南韓剛破5千萬的人口中，首爾就佔了991萬人；若算包括首爾與周圍郊區的首都圈，面積加起來還不到台灣的1/3，卻湧入超過1個台灣的人口規模。相較之下，地方顯得缺乏生機，政府因而希望透過修憲來擴大地方決策權限，振興發展，消彌地域發展不均。

事實上，在朴正熙發動政變、實行軍政獨裁統治後，南韓各道（省）與廣域市（直轄市）首長，皆由中央直接任命，地方管理權也集中在中央政府手上，地方首長及議會選舉，遲至1995年才舉行，地方自治的腳步，比台灣晚了許多。

早先，各道與廣域市行政機關，皆以「地方自治團體」來稱呼，這次修憲案中，則直接改為「地方政府」，意在強調地方將享有更大的決策權，而中央政府在決策時，也將強化與地方政府的溝通。

值得注意的是，憲法原先規定地方行政區的自治立法權，將從「在法律範圍內」，被調整為「在不違背法律的範圍內」行使。在此原則下，地方政府將可彈性調整地方稅的項目、稅率和徵收方法，在合理範圍內，獲得更多財源。

另外，新憲法草案，將在總綱中，設立「首都條文」。曹國秘書官表示：

由於目前，「首爾」作為大韓民國首都的規定，屬於「憲政慣例」，在南韓憲法中並未被具體揭示。過去在進步派的盧武鉉當政時，計畫新立世宗市為南韓新的「行政首都」，當時政府希望另立《為建設新行政首都的特別自治法》作為法源依據，卻被憲法裁判所認定違憲，讓移轉首都機能的作業進度，受到阻礙。

如今，青瓦台決定直接在憲法中，針對首都問題做出具體敘述，這將有利政府未來更進一步推動遷都作業，藉移轉重心的方式，來均衡地方法展。

除了地方分權與首都條文，21日當天公佈的憲法修正草案，最受關注的部分，莫過於青瓦台將「土地公有概念」具體納入條文中。亦即，土地的交易，將被放在「公共」的領域中檢視，受到更多規範。

曹國秘書官表示：「目前憲法內容中，解釋上是認定土地公有概念的，但過去，體現此一概念的《住宅土地持有上限法》和《土地超過利得稅法》，都被認定不合憲法，《開發利益收回法》也不斷遭攻擊為違憲，為了土地的公共性質與合理使用，我們限定在必要的條件下，課予特別限制或義務。」

目前，南韓憲法中，已有兩項涉及土地公有概念的條文：

不過，內容中都未直接言及土地公有的概念，只是被外界進一步賦予相似概念的解釋。而南韓本身又存在著極為嚴重的炒房現象，造成平民買房困難，並延伸出居住正義問題。

雖然文在寅政府上任後，也曾祭出打房政策，要求持有2棟以上不動產者，繳納更多稅賦，但基於自由經濟市場規範，如何均衡不動產供需，既讓百姓負擔得起住房價格，又不會過度打擊到普通民眾擁有房產的權益，一直是當局的難題。

因此，在修憲草案中，青瓦台僅調動了前述2項條文的排序，另外在第182條第2款中，新增了更具體的規範：

新增的條文，直接將「土地」二字寫入，除去模糊地帶，也讓往後政府推動講求公平與杜絕投機炒房的不動產政策，能獲更充分的法源依據。

在接連2天的憲法修正草案發表，將人類基本權、民主運動理念、地方分權及土地經濟等新內容，納入本文後，最後的重頭戲——調整國家權力結構與選舉制度——終於要登場。

——（接續下篇／南韓修憲（下）：分散總統權力的憲政決斷）