人蛇口袋中的難民：如何阻止亞太人口販運？

中東難民議題近來吸引了世界的注目，其數量之龐大、境遇之悽慘固然為人動容，不過我們也不要忘記世上還有許多中東以外的難民值得關懷。以離台灣最近的亞太地區而言，你可能直接想到前陣子漂浮於海的羅興亞族人，這是屬於顯性難民，通常透過國際力量伸出援手；但還有許多隱性難民求救無門，就在我們不知不覺間消逝——那即是遭受「人口販運」（human trafficking）者。

根據Global Slavery Index統計，包括被販運者、強迫勞動者、債役者、受強迫或詐欺成婚者、兒童等，全世界有近3千6百萬人此刻正遭受奴役。以數量觀之，這些被販運的人口，主要來自於亞洲（及歐亞交界）的5個國家：印度、中國、巴基斯坦、烏茲別克與俄羅斯；以比例來計，則屬茅利塔尼亞、烏茲別克、海地等國最高。在和我們息息相關的亞太地區，中國、越南、寮國、緬甸、馬來西亞、泰國，都是人口販運情形嚴重的國家。以中國為例，證據顯示，跨國販運的犯罪正不斷上升，特別是商業性剝削、詐欺婚姻等，不但大量來自越南、緬甸、北韓等外國婦女被「販售」入中國，中國境內也有偏遠地區的婦女被販運至泰國、馬來西亞等地。

那麼亞太諸國有何對策呢？若鎖定人蛇問題最為嚴重的東南亞地區，《湄公河次區域合作反人口販運行動計畫》（Coordinated Mekong Ministerial Initiative against Trafficking, COMMIT）可以說是最重要的反販運建制，這是湄公河流域六國：泰國、越南、緬甸、中國、寮國和柬埔寨，於2004年簽訂諒解備忘錄後組成。成員國每年不定期舉辦高官會與三年一次的部長磋商，討論並制定計畫與後續評估。目前，COMMIT正進行第四期的跨國行動計畫（Sub-Regional Plan of Action, SPA IV 2015-2018）。

不過，要瞭解的是，COMMIT屬於「備忘錄」而「非正式條約」，它不似歐盟擁有團結整合的架構。面對各國不同法系與政府體制，成員國合作有其侷限性，實際上COMMIT仍偏向於輔佐功能，在執法上還需靠各成員國自身、以及雙邊或多邊司法協定，像是：ASEAN與中日韓（10+3）打擊跨國犯罪部長會議機制、與中國（10+1）打擊跨國犯罪部長級非正式會議等。

同樣的，這些會議的共識並非具有法律效力的正式條約，只能充作協商。就區域打擊跨國犯罪的實踐而言，東協刑法互助條約（Southeast Asian Mutual Legal Assistance Treaty）是較為具體的國際法——然而中國並未加入。

迄今中國政府已在雲南、廣西邊境，和鄰國共同成立了數個打擊跨國拐賣、共同執法的聯絡官辦公室。辦公室主要的工作是小規模偵查、情報交換和受害者快速遣返等事宜。中越司法互助的管道較為暢通，像是廣西東興和越南芒街的警務合作，連接了雙方的溝通，又如中越兩邊檢察院的合作，使雲南省協助訓練越南老街等三省的檢察官，這些在打擊販運上多少能發揮作用。另一方面，中國也和越南簽訂了一些中央級與地方級的協議。不過，這些針對販運所簽的協定、備忘錄，大部份都只是上述諒解備忘錄的重申，完整程度亦不及SPA，而刑事協定屬於地區性的司法協作，並沒有一體適用的模式，難以達到整體防治的目標。

中緬間的情形更為複雜而無章，除了雙方尚無正式協定外，還牽涉到緬甸政治體制，造成合作的困難。此乃肇因於緬甸與中國相鄰之地，都是少數民族的自治領，即撣邦特區、克欽邦特區等。這些特區名義上為緬甸的一邦，實際上多半各有行政司法體系，可謂國中之國，緬甸中央政府很難實施真正的有效統治。如果中國想要與緬甸進行司法協作，目前最好的方式應是與特區政府商議。例如中國雲南普洱市檢察機關即和緬甸佤邦司法委協定非正式的個案性會晤，兩邊可啟動追查、蒐證等執法程序，但這非常規機制，也多因案情不同有所調整，往往無法徹底執行。

說到底，邊界管制是第一道防線，若能徹底實行，便可以搶救受害者於初期。除了日常巡邏、設立障礙等基本工作外，檢查證件為邊防的重心，前線執法者、外事與領事人員都必須具有辨識真偽的能力。這是因為犯罪集團往往能提供假護照或簽證，使受害者以合法管道進入目標國，亦有案例顯示，某些國家的海關移民人員受賄，提供販運協助。亞太諸國更需要視情況在製作證件上不斷升級更新，也要確保證件的簽發過程安全無虞，防止腐敗、盜用、仿造或違法更改等情事，這些都需要立法加以規範。

然而非正式的管道則難加管控，中越、中緬邊界線均長達兩千多公里，邊境之間無法完全設防，且邊民往來歷史久遠，對於出入境管理往往忽視或無知。以雲南瑞麗為例，與相鄰的緬甸擁有30多個正式通道，除了在海關兩側有柵欄相隔約2公里，其他並無障礙。當地人民只要走過樹林或農田，即可非法自由穿越，越南的情況亦極為相似。

受限於經費、人員訓練以及合作意願等因素，中國與鄰國的邊界管制相當不足，即使簽署了一些口岸管理協定或機制，但效能並未如官方宣稱的完美，更遑論檢查證件等後續措施。這也嚴重的影響被販運人口的權利，因為不按照合法管道入境的受害者，身份核實幾乎變成不可能的任務，只能潦草的加以遣返，有時可能會造成二度販運，等於送回去又準備跨過來。

販運的跨國性質，引渡或移交非本國的犯罪者是必然的趨勢。事實上，引渡是一項相當困難達成的法律程式，更遑論涉及了多國協商，即使在ASEAN內部仍舊沒有共識。目前COMMIT成員裡，中國已和泰國、柬埔寨、寮國與越南簽定引渡條約，販運情形相當嚴重的緬甸則尚未簽署，乃是以邊境政府協議移交嫌犯。照中國與泰柬的條約觀之，都有明文規定拒絕引渡本國國民。如此安排有利有弊，幸運的是COMMIT本就是以對抗販運所成立的組織，其成員國即便不引渡本國籍的嫌犯，也應可在本國受到起訴；不幸的是，中國視販運罪的定義與COMMIT其他成員不盡相同，假設中國籍嫌犯將未成年男孩販至COMMIT各國，則照理在他國應受販運罪懲治，卻會在本國處以刑罰較輕的拐騙兒童罪。

邊界管制的鬆散、法律定義的不協調、管轄權的爭議，均是中國與COMMIT成員亟需改善的任務。正如前述，受販運者泰半被隱藏街頭巷弄間，防治販運遂成為一項可大可小的議題，端看一國對於人權的重視與主權的妥協。

較之過去，亞太諸國政府眼下基於國內外壓力，也多嘗試與國際接軌合作。就COMMIT成員來說，除中國外，其餘各國對於人口販運的定義，均與聯合國《反販運議定書》一致，罪刑也相當接近。但中國遲遲不肯加入議定書，不啻是為國際反販運蒙上陰影。

揭破人口販運的黑幕，絕非國家之恥，而是進步的象徵，這點，亞太各國還需要努力學習。