俄國內閣突襲式總辭：普丁「最高領袖化」的2024修憲案？

【2020. 1. 16 俄羅斯】

俄國內閣突襲式總辭：普丁「最高領袖化」的2024修憲案？

「2024改變成真？」已連續統治俄羅斯長達20年的總統普丁（Valdimir Putin），15日晚間於年度國情咨文演說中，無預警地宣告了重大的修憲與權力改革計畫。演說中的普丁，不斷強調「俄國政府必須持續改變」，並計畫在2024任期屆滿前，大舉限縮總統職權，並擴張總理、國家杜馬、與俄國國務院的統治權力；隨後，現任俄國總理——同時也曾被認為是普丁接班人的梅德韋傑夫（Dmitry Medvedev）——也馬上表示服從修憲方針，帶領內閣總辭獲准。雖然普丁的重大修憲計畫事前毫無風聲，「直到普丁上台前60分鐘，克林姆林宮才通知媒體『有大事發生』。」但俄國政壇大多認為：普丁此舉雖是準備「海選接班人」，但真正的目的仍是為了自己總統任期屆滿後、繼續以「國家之父」之姿掌握俄國實權的鋪路打算。

梅德韋傑夫請辭獲准後，普丁也即刻提名了57歲的俄羅斯聯邦稅務局長米舒斯金（Mikhail Mishustin）接任總理；至於離任的梅德韋傑夫將擔任「國安會副主席」，但該單位的主席正是普丁本人，因此任命也被視為無實質權力的虛位擔當。相關人事變動，預計將在1月16日下午被俄羅斯國家杜馬認可，至於內閣各部門的去留任命，則將再耗費一段時間。

「我主張修改俄羅斯的聯邦憲法！」在2020年的年度國情咨文中，事前毫無徵兆的普丁突然發出了重大的修憲宣言：「俄羅斯的社會要求進步、要求改變...所以我們的政府職能也必須不斷地進化，以修正、配合人民對於執政者的期待與要求！」

普丁表示，在過去幾年間俄國的政治、經濟、與社會結構，都遭遇了不少的衝擊與挑戰。但在政府推動改革的過程中，卻發現各種上情下達、政策推動的不順，因此他才決定在2024年——也就是普丁第四任總統任期解滿之前—–完成修憲，重新梳理、改革俄羅斯聯邦政府的執政權責。

在當前的「修憲」方案中，普丁概略性地提到了幾個重要方針：（1）限縮總統權力：在2024年普丁總統卸任後，續任的俄國總統將不得超過兩任任期，只有連續在國內住滿25年、且不曾持有外國籍或護照者才能參選；（2）擴張總理與國家杜馬對於內閣任命的決策實權；（3）將「國務院」升級成官方的實權機關。

《法新社》表示，就字面意義來看，普丁公布的修憲方針雖然限制了總統的權力，但大幅擴張的總理、國務院權限，卻形成了模糊的權力空間——考慮到現年67歲的普丁，必將於2024總統任期屆滿前卸任，因此敏感時刻的權力重新分配，也被視為「普丁已正式啟動了『接班進程』」。

「普丁之前只在2019年12月稍微講到了一點想法，沒人知道他心裡還真的打算修憲？甚至到了國情咨文前的1個小時，克林姆林宮線的記者才收到重大通知。」英國《金融時報》表示：「雖然本回修憲仍留有相當大的模糊空間，但主要的想法很明顯是要『阻止普丁的接班人成為新的普丁』。」

《BBC》指出，俄國的修憲內容目前還沒具體到能細緻分析，但普丁初步宣言所提到的「總理」、「國務院」權力地位擴張，都已留下了足夠的想像空間。因此海內外政界大多認為，普丁或許將透過修憲，為自己重新打造一個「最高領袖」或「國家之父」的實權地位——「就像哈薩克強人納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev），貌似退休讓位接班，但卻仍操縱著國家統治的生殺大權！」

現年67歲的普丁，在2000年接任成為俄羅斯聯邦總統之後，曾一度以「交換職位二進宮」的方式，於2008－2012年間改任聯邦總理，進以迴避「總統不得連任兩次的任期限制」。目前普丁正處於第四任總統的任期初期，預計2024年才將屆滿、於71歲之齡重新遭遇不得二次連任的限制。

然而自從2018年成功打贏連任選戰後，俄羅斯的經濟卻不斷衰退。儘管與西方國家的對抗姿態越趨強硬之外，普丁政權於國內卻苦於年金改革失靈、政府財政赤字、失業率與通膨率持續上升、以及勞動人口衰退老化的複合性困境；再加上反對派領袖阿列克謝．納瓦爾尼（Alexei Navalny）所策動的「民間反普丁獨裁運動」不斷擴張升溫，普丁的國內聲望才不斷苦於下滑危機。

《金融時報》表示，由於年齡漸長與任期限制的關係，「2024普丁卸任總統」本來就難有變局，但之後誰來接班普丁？普丁又會擔任怎樣的角色？卻也讓俄國政界暗潮洶湧。因此為了避免這波政壇的明爭暗鬥會陷入失控、或與民間反對派勾結合流引爆危機，普丁才會選在卸任4年前「提前啟動接班的遴選機制」，以趁在仍掌握主動權的當口，操控接下來的政治風向。

「普丁說要換修憲、縮減總統制、甚至要內閣總辭換總理的消息，梅德韋傑夫全被蒙在鼓裡、一直到15日國情咨文演說之前，他才終於『被知道』並同意配合辭職。」以揭弊聞名的俄國異議新聞雜誌《梅杜莎》（Meduza）表示：「梅德韋傑夫對普丁依然忠誠，但普丁身邊的人早已無法容忍梅德韋傑夫的存在。」

在普丁仍擔任聖彼得堡市長的時代，梅德韋傑夫就已是長期配合普丁的政壇親信，因此當普丁第一政期遭遇連任限制後，普丁才會把總統大位交付給梅德韋傑夫「代理」。然而梅德韋傑夫在2008-2012總統任期內的諸多戰略決策，包括市場改革、與歐美西方和解政策，卻都遭到回鍋的普丁一一推翻。之後，各種年金改革、反貪清算與對內鎮壓異議份子的苦差事，也都是梅德韋傑夫出來擋箭「吸引民間仇恨值」。

「梅德韋傑夫是普丁的忠誠戰士，但問題是...他在權貴與民間都不得人心。」《梅杜莎》表示，普丁除了對梅德韋傑夫的聲望與政策信任度有所質疑之外；過去半年來，梅德韋傑夫與普丁副幕僚長——基里連科（Sergey Kirienko）——白熱化的路線衝突，也引發政權內部的疑慮。

梅德韋傑夫認為，面對後普丁時代的異議挑戰，現任政權應該盡可能擴充執政黨「統一俄羅斯」的優勢地位，讓「一黨獨大」的保護傘繼續守護普丁；但基里連科卻認為，當前的民怨需要管道適當洩壓，比起讓梅德韋傑夫擔任黨魁的統一俄羅斯獨大，結盟中小型政黨、尊普丁為「普丁大聯盟」的盟主，或許是更適切的路線方式。豈料兩人因此鬧得不可開交，因此普丁本回「突襲下放」梅德韋傑夫的決定，才被認為是對基里連科路線的選擇表態。

《金融時報》表示，普丁選擇的新任總理米舒斯金（Mikhail Mishustin），現職為俄國稅務局長，在俄國稅制轉型與數位化改革的政績上頗受好評，「內閣裡少數務實、精明的幹練人選。」但技術官僚出身的米舒斯金，過去並沒有選舉政治經驗，於國家杜馬裡也缺少自己的人脈，因此這項「欽點」僅被認為是權宜之策，「因為米舒斯金不屬於任何一派，因此由他主掌『修憲擔當』擔任免洗的過渡期角色，才能給予普丁足夠的政治緩衝，好於中立位置上，慢慢玩弄、操縱、並觀察各派系接班的權力遊戲。」