守護西非的ECOWAS：不可或缺的安全防線

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就在去年年底，甫與台灣斷交數年的西非國家甘比亞舉行總統選舉，已連任四次的獨裁者總統賈梅（Yahya Jammeh）意外敗選。一度承認選舉結果後，卻又反口拒絕下台，引起了憲政危機，準備交由最高法院進行裁決，國家似乎即將面臨動盪。但西非經濟共同體（Economic Community Of West African States, ECOWAS）聯軍兵臨城下，改變賈梅的戀棧，讓他匆促的帶著勞斯萊斯與千萬美元，流亡到另一個獨裁者小國赤道幾內亞（Equatorial Guinea）。

究竟ECOWAS是何方神聖，竟可達到不戰而屈人之兵？它又是基於何種理由，願意且能夠干涉他國內政？

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▌誰是ECOWAS？

顧名思義，ECOWAS的成員國均來自於西非。在1975年，奈及利亞號召了該地區15個國家（毛里塔尼亞後來退出），在當時的首都拉哥斯（Lagos）締結共同體條約，包含非洲大陸上最小面積的甘比亞、世界上最貧困的幾個國家，如尼日（Niger）、賴比瑞亞（Liberia）、幾內亞（Guinea）、幾內亞比索（Guinea-Bissau；依照IMF，他們的人均都不到一千美金)，以及台灣在非洲唯二邦交國之一的布吉納法索（Burkina Faso）等組成。

ECOWAS的創始構想乃是仿造歐洲模式，打算採取先經後政，最後完成全面統合。但就如非洲合眾國（United States of Africa）般的夢想，ECOWAS雖然已在許多方面展開合作，卻因各國治理效能低落，或政治人物各有盤算，成果並不明顯，很多時候還得靠外力協助。例如，ECOWAS底下的西非經濟貨幣聯盟（UEMOA，包括尼日、貝南等八國）長期使用所謂的西非法郎，此與法國法郎掛勾。在法國改用歐元後，經法國背書亦與歐元掛勾，維持固定匯率。這代表著發行西非法郎的幣值將與歐元休戚與共，有助於穩定ECOWAS孱弱的金融與波動的物價。

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因此，外界觀察ECOWAS的運作，仍是偏向於安全方面。當ECOWAS結成不久，各國就於1978年簽署互不侵犯議定書；1981年達成互助與防務協定；1990年成立常設調解委員會（MSC），同時組建了由奈及利亞為首的停火監督組織（Economic Community Cease-Fire Monitoring Group, ECOMOG）。這個停火監督組織很快地在1990年的賴比瑞亞內戰裡發揮效用，與著名的軍閥泰勒（Charles Taylor）等叛軍交鋒，進行了長達三年的維和任務，促成短暫的和平。接著，又在1997年投入獅子山內戰，這也和泰勒脫不了關係，他與當地軍閥桑科（Foday Sanko）共同推翻政府，主要為的是豐沛的鑽產（即《血鑽石》電影原型）。在停火監督組織等外力介入後，逐漸平定亂事。

不過，停火監督組織在執行任務時也常遇到複雜的情勢，像是1999年的幾內亞比索內戰，乃是由政客傾軋演變成武裝衝突：時任總統的維埃拉（Joao Vieira）為求對抗叛軍，向塞內加爾和幾內亞兩國討救兵，這兩國也隨即派兵支援。之後在各種國際組織的施壓下，叛軍同意與政府談判，塞、幾兩國便撤兵，改由停火監督組織接棒。這其中牽涉到了區域角力，因為幾內亞比索是葡語系國家，亦為葡語國家共同體（CPLP）成員。當國家有難，幾內亞比索的總統不向ECOWAS求助，卻轉向法語系國家的塞、幾兩國，被認為是要用法語系對抗內部葡語系的力量，也因此ECOWAS是在國際社會形成共識後，才真正派兵調停。

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▌戰亂西非：內戰、干預、維和，再內戰

在多次的實踐後，ECOWAS開始思索制度化安全，但於1999年通過的預防及管理衝突議定書，不久便面臨挑戰。2002年象牙海岸爆發內戰，族群與宗教對立，國家嚴重分裂。在輪值主席國塞內加爾倡議下，ECOMOG進入象牙海岸，期待能扮演調停者的角色。不過，最終仍功敗垂成，ECOWAS未能促成內戰雙方和談。殘局則由法國與聯合國象牙海岸行動（UNOCI）等外力草草善後，也無法防止該國再度興起衝突。

此外，2003年賴比瑞亞內部紛爭加劇，這是上述內戰的遺緒。泰勒當選總統後，仍未能平定國內其他軍閥，且因介入獅子山內戰等倒行逆施的舉措，受到聯合國制裁和國際刑事法院（ICC）通緝；反對勢力趁機崛起，與泰勒政府軍開始交戰。為求區域和平，ECOWAS決定再度出兵干預。這次的維和行動尚稱順利，在停火監督組織與聯合國賴比瑞亞行動（UNMIL）的壓力下，泰勒辭職並流亡國外。本次任務亦可見地緣政治的影響，像是法國原本支持泰勒，這和法語系的象牙海岸與布吉納法索兩國傾向泰勒、以及商業利益因素有關；法國也不願看到英語系的奈及利亞透過行動，再度強化其在西非的單極形象。^註1

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為求更有效的區域維和與人道干預，ECOWAS防衛和安全委員會在2004年將停火監督組升級為常備部隊（ECOWAS Standby Force, ESF），預期籌建一支擁有6500人的武力。之後於2008年接受新的預防衝突架構（ECPF），決心與非洲聯盟（AU）的常備部隊（African Standby Force, ASF）分進合擊，共同保證非洲大陸的安全。但這畢竟只是理想狀態，現實政治要複雜的多。到了2011年象牙海岸第二次內戰，ECOWAS只剩外交譴責與言語威脅，已放棄武力干預，只能尋求聯合國與國際社會協助。

更艱辛的挑戰接踵而來，2012年馬利（Mali）國內分離主義者發動內戰，佔領北方；幾乎同時，首都部分軍人譁變，推翻現任政府，整個國家面臨崩解。ECOWAS立即進行協調，讓軍政府同意過渡到臨時政府，成功地恢復首都穩定。但北方形勢越發惡劣，這是由於原本打算在此獨立建國的圖瓦雷克（Tuareg）族，與伊斯蘭極端主義組織鬧翻，雙方血腥互鬥、生靈塗炭。在ESF、聯合國軍、法國等多國外力介入下，馬利政府逐漸收復領土，不過還沒能達到真正的和平。原因就如阿富汗、伊拉克一樣，極端份子並未消失殆盡，且不斷伺機而動年

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▌恐怖主義崛起，生靈塗炭的非洲大陸

綜合觀之，儘管ECOWAS受限於主權國家不干涉內政原則，但在聯合國憲章精神下，對區域安全確有其貢獻。需注意的是，憲章並未授權區域性組織可以恣意干預，仍是必須透過大會或者安理會授權行事，而ECOWAS數次任務均有安理會決議背書或事後追認。這是由於安理會未必有意願列入議程或緊急討論，為求管控危機的及時性，區域組織往往先行安排行動，以防止衝突擴大並支持人道救援。此亦為絕大多數非洲衝突的處理模式，當然也是因為非洲事務較少涉及大國利益，安理會較能秉公審議。

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值得注意的是，為了協助非洲進一步整合，聯合國由安理會背書，在2013年推出了「薩赫爾整合戰略」（UN integrated Sahel strategy），意圖促進薩赫爾地區的合作，包括西非的尼日等國、中非的查德、北非的蘇丹共和國、東非的厄利垂亞共九國。初期由尼日、毛里塔尼亞等五國組成集團（即所謂的G5薩赫爾），並在2015年正式成立安全部隊。G5薩赫爾並未納入區域大國奈及利亞，被視為隱含有制衡之意，但這不代表雙方會有所衝突，更不意味著ECOWAS有分裂之虞，透過聯合國的居中協調，可以認為是促進非洲健全發展的方向。

但正如前述，ECOWAS所能做的，最多就是維和。至於其他行動宗旨，像是本次甘比亞行動以「恢復民主」（restore democracy）為名，不免有點言過其實。因為大多數的非洲國家都有治理失靈的問題，能做到公正選舉已非易事，更遑論次階段的民主轉型。此乃由於非洲國家人民較不具備民主概念，甚至可以說對國家的概念與西方等地都不盡相同。申言之，非洲的政治觀是混合了西發利亞（Westphalia）與傳統部族、宗教思維，即使有了選舉，仍是人治凌駕法治，呈現後殖民時代的混亂色彩，也讓戰禍層出不窮。

且因為極端主義孳生的土壤，多是社會邊緣人的不滿，若無法有效解決國內經濟、種族等不平等問題，政府所有的軍事行動都可能只是累積下一次的報復。像是奈及利亞近年來就為博科聖地（Boko Haram）恐攻所苦，與博科聖地作戰多年，雖號稱收復泰半失地，卻不能停止國內恐攻。這讓外界質疑，萬一奈及利亞不幸淪為失敗國家，ECOWAS是否還能有效運作？畢竟在西非，奈及利亞是屬於單極的存在，如同南非之於南部非洲發展共同體（SADC）。

所幸這類擔心尚未成真，甘比亞行動也證明了ECOWAS老驥伏櫪，尚可應對區域問題。只是展望未來，特別是伊斯蘭恐怖組織紛紛滲入非洲之際，ECOWAS顯然還有很多麻煩亟待解決。

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▌備註