拯救辛巴威：壁紙鈔票、衰老強人，以及利馬計畫

2016/10/27 鯨落

為了挽救悲慘的經濟，辛巴威政府終於主動向西方諸國提出了改革方案「利馬計畫」，這或... — 為了挽救悲慘的經濟，辛巴威政府終於主動向西方諸國提出了改革方案「利馬計畫」，這或許是辛巴威建國以來，國際對它期許最高的一次了。史無前例的改革，未來是福是禍？圖／法新社

提到辛巴威，大部分讀者的第一個印象，大概就是天文數字般的鈔票，或是他們高齡92歲的萬年總統穆加比（Robert Mugabe）——穆加比去年因為在機場跌一跤，引起全球網友瘋狂修圖，逼到辛巴威政府緊急發布國際新聞稿，仍無法阻止總統在各種奇怪的場合跌跌不休。

今年九月的在紐約舉辦的聯合國大會上，穆加比不改以往大砲性格，在台上直接對著下面一大群西方臉孔，砲轟英美歹毒、帝國殖民、經濟制裁害慘了辛巴威人民芸芸；而會場外，更有抗議與支持穆加比的兩派辛巴威民眾對峙。

雖然這一切的場景是如此熟悉，好像年年上演。不過，從去年開始，種種跡象顯示，人民生存的壓力鍋已經快要炸開，辛巴威政府已經意識到改革迫在眉睫，再不向西方求援，穆加比這任總統能不能當完都會有問題。

穆加比在台上的咆哮，會不會只是行禮如儀、逢場作戲？

高齡92歲的穆加比不改大砲風格，在聯合國大會上直接砲轟歐美帝國殖民害慘了辛巴威人... — 高齡92歲的穆加比不改大砲風格，在聯合國大會上直接砲轟歐美帝國殖民害慘了辛巴威人民。但辛巴威政府已經意識到，再不向西方求援，穆加比這任總統能不能當完都會有問題...。圖／路透社

▌ 鈔票變廢紙：悲劇的源頭

辛巴威的誕生，起於兩個外來的白人殖民政權鬥爭，厭倦在自己家園當異鄉人的人民，最終選擇了手握槍桿的黑人本土政權。可悲的是，辛巴威的前身今世，似乎都離不開國際制裁。

十九世紀的辛巴威屬於英國在非洲的殖民地——南羅德西亞。1965年11月，南羅德西亞總理伊安·史密斯（Ian Smith）單方面宣布脫離英國管轄獨立，國號「南羅德西亞」（Southern Rhodesia）^註1，由不到10%的白人控制政權。英國砲轟這是一種叛亂行為，卻也沒有使用武力恢復控制權，只是聯合西方給予經濟制裁。儘管遭受外部封鎖，但是南羅德西亞長期農業基礎良好，這裡在當時還仍然被稱作「非洲糧倉」。

外有國際制裁壓力、內有黑人武裝團體游擊戰，1978年，在國際的見證下，白人政權終於讓渡給原來的黑人武裝抗爭團體，共同推派衛理公會主教穆佐列瓦（Abel Tendekayi Muzorewa）擔臨時政府總理；穆加比就是因為參與早期的武裝抗爭，因而被視為民族救星。

1980年第一次民選政府，穆加比與他領導的「辛巴威非洲民族聯盟」（ZAPU）勝出，由巴納納（Canaan Banana）擔任總統，穆加比擔任總理，國號更名為辛巴威共和國（Republic of Zimbabwe）。1985年穆加比所屬政黨成為國會多數黨，於1987年推動第七次修憲，將雙首長制改為權力集中的總統制，廢掉總理一職。同一年，穆加比成為總統，他的政黨也改組成立「辛巴威非洲民族聯盟——愛國陣線」（以下簡稱ZANU-PF），然後總統、執政黨的名字就到現在都沒變過。

2016年10月，「辛巴威非洲民族聯盟—愛國陣線」（ZANU-PF）的支持群眾聚... — 2016年10月，「辛巴威非洲民族聯盟—愛國陣線」（ZANU-PF）的支持群眾聚集在辛巴威首都哈拉雷機場，熱烈歡迎總統穆加比。圖／路透社

建國初期，人口只佔全國1%的白人農戶，擁有全國70%的土地。由於這些土地多半是殖民時期，由白人政權透過武力所取得的，穆加比因此希望殖民母國英國，能協助辛巴威取回這些農地，重新分配給黑人農戶。

由英國的保守黨首相柴契爾夫人在1979年提出的《蘭卡斯特宮協議》（Lancaster House Agreement），原本與穆加比在農地議題上已經達成共識——由辛巴威政府出錢，向白人農夫買回農地，英國則補助辛巴威政府4400萬英鎊——然而，英國在1997年政黨輪替，工黨首相布萊爾（Tony Blaire）單方面取消這項補貼計畫。穆加比於是繼續收購農地，並企圖與英國新的首相協商。2000年，雙方交涉破裂。穆加比再次運作國會通過修憲，默許退伍軍人協會以武力強制手段，直接接管白人農地，再移轉給黑人。許多白人農戶家破人亡，逃離幾個世代下來經營的家園，還留下來的人數從4500人銳減到280。

突如其來的巨變，讓辛巴威的農業技術產生斷層，原本大規模科學化生產的農地，變成小農傳統經營。雖然分配到土地的黑人農戶尚能自足，但是能夠供應的糧食總量卻大幅銳減，經濟也跟著走下坡。

2002年，美國與歐盟也因為這起暴力的土地國有化事件，對辛巴威實施經濟制裁，導致該國失業率上升到90%，通貨膨脹率從此飆升，2008年更創下歷史罕見的「百分之5000億」，鈔票從此成為廢紙，而辛巴威也成了我們今日印象中的那個悲慘國度。

武裝奪回土地，卻受到歐美經濟制裁，通貨膨脹率瘋狂飆升後鈔票全成了廢紙。圖／歐新... — 武裝奪回土地，卻受到歐美經濟制裁，通貨膨脹率瘋狂飆升後鈔票全成了廢紙。圖／歐新社

▌ 崩潰前夕的改革

根據美國援外組織的統計數字，2015年6月該國旱災至今，原本對GDP貢獻佔了12%的農業地區，現在有42%的人必須靠著外國糧食援助存活，保守估計至少410萬人。

經濟嚴峻可說是2008年惡性通膨以來最嚴重的情況，雖然經濟成長率7%的數字看來不差，但全國80%的人口都落入地下經濟，政府收稅也發生困難，統計數據的代表性自然失準。

去年有80%的辛巴威政府支出，都花在公務員的薪水上，而不是基礎建設或福利制度。大大小小罷工不斷，甚至越來越多辛巴威民眾覺得，即使明天就發生革命暴動也不意外。雖然去年底曾獲得中國豁免4000萬美元債務，但這也不過就是辛巴威外債的0.2%左右，「債台高築」恐怕都不足以形容實際情況。

截至目前為止，辛巴威政府已經欠了三大國際金融機構——世界銀行（World Bank）、非洲發展銀行（AfDB）、國際貨幣基金會（IMF），共18.25億美元的逾期外債。

辛巴威的抗議民眾，反對穆加比的萬年專政，拒絕重演2008年通貨膨脹的慘劇。圖／... — 辛巴威的抗議民眾，反對穆加比的萬年專政，拒絕重演2008年通貨膨脹的慘劇。圖／路透社

▌ 經濟大改革：利馬計畫

就在這種情況下，辛巴威政府終於主動向西方諸國，提出了眾所矚目的改革方案。

2015年10月世界銀行和世界貨幣基金會，在秘魯首都利馬，舉辦年度會議。辛巴威政府在會議中提出了一項改革方案《辛巴威：還清外部債務策略以及有利經濟改革之議程》，因此被稱做「利馬計畫」（Lima Plan）^註2。

利馬計畫當中最重要的部份，是擬訂出可行性頗高的國債償還機制，針對主要欠款的三個機構，依照逾期債務金額的不同（由低到高），用不同方法償還（如下圖表）：所欠國際貨幣基金會的1.1億美元，以自然資源（own resource）償還；所欠非洲發展銀行的6.01億美元，以過橋融資（bridging financing）償還；所欠世界銀行的11.14億美元，以中長期融資還款。

另外，內容還提到台灣讀者可能覺得似曾相似、被西方解讀為暗示政治、人權可能隨著經濟一起改革的十個指導方針：

強化金融部門信心

加快與國際社會接軌的進程

振興農業以及相關產業鏈

推動農礦業加值

強化基礎建設投資

中小企業法規管制全面解禁

改善投資環境

加速國營企業改革

勞工法規現代化、健全以憲法為準的法治基礎

全面打擊貪腐

歐盟駐辛巴威大使達莫（Philippe van Damme）今年10月中表示，歐盟樂觀其成，但希望改革包含政治、經濟面，並且端出更詳細的議程，歐盟才有辦法評估該如何挹注資源。

今年9月，國際安全領域研究全球排名前十的兩個英國智庫，都發表了與「利馬計畫」有關的報告。「皇家國際事務研究所」（Chatham House）的《辛巴威經濟改革的國內外情勢及重新接軌議程》，主要聚焦經濟，樂觀看待經濟發展帶來的溢散效應（spill-over effect）。並且認為，比起美國「過時的」無差別經濟制裁，歐洲與時並進、鼓勵改革的經濟制裁，才能真正幫助辛巴威人民。

英國國際戰略研究所（Institute for Security Studies）的《辛巴威的改革：值得信賴的措施還是偽裝》，則是關注政治改革，大抵持懷疑論，質疑這會不會又是穆加比的另一齣戲碼。畢竟，穆加比能成為非洲在位最久的萬年總統，靠的就是三不五時修改憲法。

經濟的破敗，連帶著國內低就業、畢業即失業等問題，利馬計畫的經濟改革成為眾所矚目的... — 經濟的破敗，連帶著國內低就業、畢業即失業等問題，利馬計畫的經濟改革成為眾所矚目的方案。圖為2016年8月辛巴威的大學畢業生上街頭，呼籲穆加比趕快結束執政，以免國家繼續衰敗。圖美聯社

▌ 民主還是專制？站在分水嶺的高崗上

有三個政治事態的發展，能夠顯示出年事已高的穆加比政權正在鬆動。

首先，2008年的大選，穆加比所屬政黨ZANU-PF，與最大反對黨「民主改革運動黨」（以下簡稱MDC）的差距大幅拉近，而且有選舉爭議，引起國際關注。奇怪的是，2009年穆加比卻推動第19次修憲，將部分權力分散給總理、兩位副總理（Deputy Priminister）。崔凡吉萊（Morgan Tsvangirai）擔任建國以來第二位總理，穆坦巴拉（Arthur Mutambara）、庫佩（Thokozani Khuphe）擔任副總理，三人都屬於主要反對黨MDC。

再者，2013年國會大選，ZANU-PF穩拿超過六成選票，卻推第20次修憲，規定總統最多兩任、每任不超過五年。

最後、也是最重要的發展，2011年8月15日，軍方重要人物穆朱魯將軍（Solomon Mujuru）被發現死於一處農莊火警，由於死因眾說紛紜，陰謀論甚囂塵上。而他的太太，正是前副總統喬依絲‧穆朱魯（Joice Mujuru）; 她相信自己的先生是被黨內政敵所謀殺，目的是警告她不要想貪圖總統大位。2016年3月2日，原本被看好是穆加比接班人的喬依絲‧穆朱魯宣布另組在野黨「辛巴威人民優先黨」（Zimbabwe People First, ZimPF），辛巴威首次出現可能壯大的第三黨勢力。

雖然總統還是穆加比，他也很可能要當到2023年，但是就像台灣民主化過程一樣，任何既得利益者沒有壓力，是不可能自動放棄權力的。很顯然，年事已高的穆加比健康可能已經亮起紅燈，或是部眾認為他時日無多，辛巴威掌握武力的執政黨鬥爭已經白熱化，甚至裂解出新的政黨，而原來親西方的反對黨也開始掌握部分權力。

這一切都逼迫原來的執政黨必須在經濟、政治、人權各方面讓步，做出改革以避免崩潰。