寮國的滅貧之戰：左右逢源的小國生存道

2016/09/29 徐子軒

離開G20杭州峰會後，美國總統歐巴馬旋即趕赴寮國首都永珍，出席第11屆的東亞峰會（EAS），與第28、29屆的東協峰會（ASEAN Summit）——但踏上永珍土地的歐巴馬，不僅是首位來訪的現任美國總統，同時也是繼1975年美國放棄越戰、全面撤出中南半島後，美國與寮國外交的互動新高峰。

歐巴馬為何要跋山涉水訪問寮國呢？外界解讀，這是為了拼湊他「重返亞洲」政策的最後一塊。如果光從地緣政治的角度，會得出這樣的結論並不意外。但反論者卻認為，歐巴馬此時才接觸寮國，早就為時已晚，寮國不會因為一個即將卸任的總統來訪，就倒向美國；美國也不會因為一次性的訪問，就拉攏寮國。

從現實觀之，美國與寮國間的貿易甚微，幾乎可以忽略不計，對寮國的投資和援助也遠不及對非洲諸國，難以發揮具體作用；再則寮國曾受越戰牽連，美國在此介入反共的「祕密戰爭」（the Secret War）殺傷了數十萬軍民，美軍投下的集束彈迄今仍威脅著寮國百姓的日常生活，即使歐巴馬承諾撥款掃除未爆彈，短期亦無法盡釋前嫌；此外，作為世上最低度開發國家之一，如今的寮國亟需金援，是故近年寮共迅速向中國靠攏，在東協峰會的多次表現，都有成為中國的屬國之虞。

意見者認為，寮國不會因為一個即將卸任的總統來訪，就倒向美國；美國也不會因為一次性... — 意見者認為，寮國不會因為一個即將卸任的總統來訪，就倒向美國；美國也不會因為一次性的訪問，就拉攏寮國。圖為訪問寮國名勝香通寺的歐巴馬。圖／美聯社

▌寮國之道：小國經營的左右逢源

雖然2016年剛換屆的寮共領導層中，甫於一月上任的新任總書記總書記沃拉吉（Bounnhang Vorachith）屬於親越南派，而最為人知的親中派副總理淩緒光（Somsavat Lengsavad）則退休下台，但寮國卻仍維持了親近中國的主要路線——這不僅是經濟因素，更牽扯到政治考量。

寮共最深層的戰略思維，仍將傳統的左右逢源、以小事大的智慧為宗旨。在過去的南掌王國（14到18世紀的古寮國部落）就曾分別向暹羅、越南、清國朝貢；而現代寮王國的三位親王：富馬（Souvanna Phouma）親蘇聯、文翁（Boun Oum Na Champassak）親美國、蘇發努馮（Souphanouvong）親越南。各處下注的歷史作法，也反映了寮人遊走棋局的生存之道。

美國對這些主客觀的戰略條件早了然於胸，他們追求的是不同層次的「再平衡術」。事實上，自2012年國務卿希拉蕊初訪永珍後，美國就定下以社經文等軟實力接觸的策略。有別於其他東協盟邦——如泰國、新加坡等著重安全、強調硬平衡的夥伴關係——美國對於寮國乃是屬於離岸平衡，提供寮國隱晦的制衡（opaque balancing）力量，也就是讓美國的存在成為寮國外交的關鍵要素。

除去對於大國的隱憂不論，寮國本身面臨的最嚴重問題其實是貧窮，而背後很大的因素是由於寮國位處內陸，缺少對外貿易航道。從冷戰結束後，寮國就將從「陸鎖國」（landlocked country）到「陸聯國」（land-linked）作為國家發展戰略，這意味著，寮國必須完全融入區域，成為各股勢力、組織、條約的一份子

從冷戰結束後，寮國就將從「陸鎖國」到「陸聯國」作為國家發展戰略。這意味著，寮國必... — 從冷戰結束後，寮國就將從「陸鎖國」到「陸聯國」作為國家發展戰略。這意味著，寮國必須完全融入區域，成為各股勢力、組織、條約的一份子。圖為美軍「秘密戰爭」的遺留下來的未爆彈。圖／路透社

▌掙脫，躊躇於貧窮的宿命

1992年在亞洲開發銀行（ADB）的協助下，亞洲六國展開「大湄公河次區域經濟合作」（ GMS），包括了寮國、泰國、越南、緬甸、柬埔寨，以及中國雲南和廣西，主要目標乃是基礎建設、農業、觀光、貿易、私人投資等經濟活動。經過多年的努力，區域內貿易往來所佔份額（不包含中國），已從開始的不到1%，到2014年的8%，成長80多倍，達到4,000億美元。

隨著外界需求變化，寮國的出口項目也有所調整，從1995年到2004年間，最大宗是佔四成多的紡織品與成衣，再來是三成多的木材、木製品與軟木製品；到了2005以後，木材類相關產品份額依舊，但賤金屬與礦產品異軍突起，兩者相加將近三成，而紡織業落到一成左右。出口的對象如中國、泰國、越南等，尤以中國為最主要國，佔出口比例的四成多；進口則相對穩定，以電機產品、礦製品、運輸設備分居前三，大約分別是兩成到三成間。進口的對象則以泰國為主，佔五成之多，中國約有兩成多。

依照2014年的貿易數據來看，寮國進口近70億美元，出口只有30多億，呈現鉅額貿易赤字。進一步從國民所得分析，更可看出各國發展的優勢與困境，像是寮國1992年按購買力計算的人均所得（PPP）近1,100美元，同期雲南廣西都不到900元；但20多年後，廣西已達9,000多美元、雲南有7,000多美元——但寮國的發展腳步卻仍有遲滯，成長後只達5,000多美元。

寮國的情形，亦發生在柬埔寨和越南。但從貿易進出口可以看出，寮國、柬埔寨都是進口大於出口，尚未邁入工業化階段，而越南正慢慢實現進口替代政策。

大湄公河次區域經濟合作的計畫，並未即刻解決寮國經濟成長遲緩的困境。圖為在街頭販售... — 大湄公河次區域經濟合作的計畫，並未即刻解決寮國經濟成長遲緩的困境。圖為在街頭販售中國製文具的寮國小童。圖／美聯社

不過，在服務業上，寮國確實得利不少，20多年來從千萬美元的赤字，到兩億多美元的黑字。但主要貢獻不是來自於運輸，而是收入佔了整體九成左右的觀光產業。透過亞開行挹注所築成的東西經濟走廊（EWEC），寮國政府力圖發展陸聯網，雖對於運輸的幫助較有限，對於觀光卻起到決定性的作用。

根據2015年的統計，有近九成的觀光客是自陸路進出寮國，如近三成越南觀光從寮國Savannakhet省的Dane Savanh進入、三成泰國觀光客則是從另一側的Mittha phab 第二大橋進入，這些均是東西經濟走廊的口岸。

寮國的運輸雖有逐步成長，但受限於市場規模、路線使用以及景氣影響，近年來有停滯的趨勢。在GMS第五次峰會中，各國擬定新的四年發展，從2014到2018年，準備300億美元的投資與技術指導計畫。在這麼龐大的計畫內，運輸建設乃是重中之重，總數93個子計畫裡即佔了52個，金額更佔九成左右。而寮國則佔了投資子計畫的四成，包括道路、河港、與中國的鐵路、與泰緬等國的橋梁修築等，可說寮國是本計畫的主角並不為過。

此外尚有貫穿中寮泰三國的南北經濟走廊（NSEC），如已通車的昆明-曼谷公路，其中寮國的Boten到Houayxay公路段、Houayxay到泰國Chiang Khong的大橋，即由ADB、中國、泰國共同援助修建。如此不難看出ADB對寮國分配的重心，再加上日本龐大的無償援助（ODA），這就代表著日本（以及美日同盟）仍在寮國深耕。

透過亞開行的資助與龐大的無償援助，日本在寮國的佈局與深耕中南半島的意圖不言而喻。... — 透過亞開行的資助與龐大的無償援助，日本在寮國的佈局與深耕中南半島的意圖不言而喻。圖為2013年訪日的前寮國總理塔馬馮（左）與首相安倍晉三。圖／美聯社

▌開發陸聯網：觀光、基礎建設大躍進

另一方面，無論是基於傳統勢力範圍、輸出過剩產能，或是箝制東協共識，寮國都是中國不可或缺的戰略小夥伴。同時的中國如今亦企圖挾其龐大的國家力量，逐步將東南亞整合進入中國經濟圈。

其中最明顯的行為，是中國從今年開始倡議並召開首次的「瀾滄江—湄公河合作峰會」。這是在GMS之外另起爐灶，利用甫成立不久的亞投行（AIIB），對GMS的五國設立百億美元的融資，正式展開與亞開行的區域抗衡。

同時，延宕已久的中寮鐵路在中國總理李克強的催促下，似有於今年復工的可能。先前傳聞由於寮國財政困難，而中國貸款利率又過高，雙方遲遲未達建設共識，因此中寮鐵路僅完成了動土儀式就停滯不前。

但中寮鐵路乃是一帶一路的重要環節，且是跨國鐵路首例，若連寮國都無法順利完成，整個泛亞鐵路網的連結更是痴人說夢。不難想見，嗣後中國將對寮國施加更大壓力，以加速完工。這是否會構成寮共的反作用力，值得關注，畢竟東協各國都有議價的前例，如泰國、印尼都曾在日中鐵路大戰裡爭取本國最大的利益。

在湄公河金三角區域巡弋的中國貨船。無論是基於傳統勢力範圍、輸出過剩產能，或是箝制... — 在湄公河金三角區域巡弋的中國貨船。無論是基於傳統勢力範圍、輸出過剩產能，或是箝制東協共識，寮國都是中國不可或缺的戰略小夥伴。圖／路透社

總之，寮國正在與主要敵人——貧窮；以及次要敵人——侵害主權者，作永不停息的鬥爭。為了國家發展，寮共可以讓渡部份主權，結合外國勢力消滅貧窮。但這種讓渡有其界限，大國若是過於進逼，可能會適得其反。美國在決定重新接觸寮國時已有認知，故而在援助寮國時就提出所謂的「聰明基建」（smart infrastructure），亦即選擇從環境人文等面向著手。

像是希拉蕊就曾以「工程將嚴重影響湄公河下游國家」為由，勸阻寮國停止Xayaburi水壩工程；繼任的凱瑞，也提出協助寮國清理既有水壩的淤泥以提升發電效率，並採用一些生態工法使得魚群洄流繁衍，促進當地漁民生計。這些都是為了促進湄公河的永續發展，在當下固然不如高鐵顯著，卻對寮國有著不可磨滅的影響，也會讓寮國人民真正感懷於心。

畢竟放眼未來，誰能幫助寮國脫離貧窮，又能兼顧寮國的生態環境，誰才是真正的贏家。