掃蕩金三角（上）：與鴉片共存，被拋棄的緬甸撣邦

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文／曾朗天、尹子軒（香港國際關係研究學會）

2003年泰國總理塔克辛向毒販宣戰，結果這場政府與毒販的對戰，以無數間被毒販塞滿的牢房，和2千8百條嫌疑犯的性命作結；2014年印尼總統佐科威宣布國家進入「毒品緊急狀態」，推行傳統禁毒政策，透過壓抑毒品的輸入和追捕毒販，期望減低人民接觸毒品的機會。可惜事與願違，處死數名非印尼籍犯人後引起的外交風暴，反到淹蓋了這波禁毒浪潮。

去年，東協向世界宣布一項令人難以相信的歷史工程——建立一個無毒的東協國度（Drug-Free ASEAN by 2015）。今年，菲律賓新任總統杜特蒂也開始呼應東亞鄰國的禁毒使命，高舉正義之戰，至今已有上千人斷魂槍火硝煙前。

在典型的毒品市場論述中，毒品交易網大致可以分為「生產國」、「製造／加工國」，以及「消費國」三個層面去爬梳。相應的禁毒方針，因此就會分別著重於「控制生產」、「控制毒品入口」和「控制毒品在社會蔓延」。由於緬甸是主要毒品生產區，雖然該國政府致力於減少如鴉片等毒品的經濟發展，但十年過去，位處緬甸、泰國和寮國邊界的金三角地區，鴉片種植量卻仍攀升兩倍，並佔全球的鴉片生產量三成之多，勢力無減反升，讓該地成為生產毒品最猛烈的前線。

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至於鄰近緬甸的泰國、越南、印尼等國，雖然也都有民間毒品種植場，但這些國家主要仍是毒品轉口港或消耗國，故他們相對應的禁毒手法，就會著重於防止毒品在社會內化。

這些國家每年花上上億金錢，逮捕成千名販毒嫌疑犯、挪用公共資源監禁犯人、動用軍隊搗破販毒場所，但打擊毒品犯罪的成果到底如何？就拿印尼來說，該國國家輯毒局（BNN）的禁毒計劃花費高達七億港幣（折合台幣約28億），但當局承認，成效不彰，只打壓約10%的毒品市場。而根據聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）所指，泰國擁有全東南亞四成的毒販，實施多年的禁毒行動，已讓當地監獄系統出現超載。泰國前司法部部長白彭（Paiboon Koomchaya）甚至坦言，泰國打了場敗仗。

一次又一次國家與毒販的角力，造就了一場又一場子彈與金錢的遊戲。東南亞眾國耗費十年以上的時間跟金錢，禁毒之行卻寸足難移，原地踏步。在這個失落的禁毒年代中，究竟各國是在哪個環節走失了？

本文認為，問題核心在於東南亞各國，未能針對自身在毒品體系的位置，作出適當的反應。這些國家對自身社會了解不足，十幾年來藥石亂投，錯打靶心，最終事倍功半。

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▎緬甸：禁毒戰幔的前線要角

控制毒品生產國的毒品來源，可謂禁毒的第一關，而成敗與否，往往直接影響中後端加工國和消費國的毒品進口。國際歷史上的禁毒方針，多被生產國的參與程度所左右，像是1963年的《限制和管控罌粟種植、鴉片生產、國際和批發貿易及使用議定書》 （Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant, the Production of, International and Wholesale Trade in, and use of Opium），就是因為蘇聯和保加利亞等原產國未有參與，而流於空談。

回望亞洲，金三角地區就是東南亞的毒品軍火庫，其中緬甸擔當重要的生產線，每年生產大量毒品，以供亞洲多國，甚至中東、歐美之用。目前亞洲第一步的禁毒工程，即是阻止生產國進一步輸出毒品，緬甸因而成為揭開禁毒戰幔的前線要角。

緬甸早於六十年代，就是亞洲主要的毒品供應地，安非他命、海洛因、鴉片等，乃是當地常見的「土產品」。殖民時期，英國人引入鴉片植物，從而向東亞地區傾銷毒品。九十年代緬甸分別佔全球的鴉片市場和海洛因市場的50%跟75%，當中絕大部分毒品都是流向歐美，以及鄰近亞洲國家。

多年來緬甸政府一直嘗試把國家從毒品中解放出來，不停地進行山區巡邏、追捕毒販、破壞毒品生產場，但2007年毒販死灰復燃，再一次把問題帶上國際舞台。

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緬甸的毒品主要生產地為東部的撣邦（Shan State），該區地勢複雜，山嶽綿綿，長期缺乏基礎建設和科技發展，當地農業經濟大幅受到限制。

美國羅格斯大學犯罪學教授陳國霖（Ko-lin Chin）在其著作《全球毒品交易黑幕》（The Golden Triangle : Inside Southeast Asia's Drug Trade）裡指出，撣邦的農業系統落後，人民大多以小型自家農業經濟維持生活，無力應對泰國和中國等農業企業的包夾進攻，以及全球化的挑戰。緬甸人民在種植傳統經濟植物的進退失據中，迫於無奈選擇種植鴉片花，獲取生計——據統計，在鴉片農場工作一小時的收入是八美元，遠高於普通農場的薪資。

禪邦的地理位置，亦是毒品猖獗的重要因素之一。撣邦距離中國雲南僅有幾小時的車程，鴉片農夫可輕易地轉手貨品謀利；而中國日益增加的中產消費群，更拓寬了毒品市場需求，大量夜店和酒吧如雨後春筍般地在城市中滋生，提供更多資金給撣邦的貧苦農夫。

更甚是，當地的佤族自治政府會收取鴉片稅，間接強化了整個社區對毒品種植的依賴。同時，各山區部落的武裝軍隊互相競爭毒品市場，以販毒為生的游離武裝分子，不時地在中緬邊界危害治安，亦讓局勢每況愈下。

在未能找到足以謀生的農作物取代鴉片所帶來的經濟重心前，農們唯有重操故業。

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▎政策失焦：徘徊於低收入、未開發跟毒品之間的農民

2007年，中國和聯合國曾向撣邦提供種植橡膠的技術和資源，希望轉移農民的生活模式，然而橡膠生長期過長，難以在短時間讓農民獲得保障；該計劃結束後，中國也沒有安排長線援助，撣邦郊區的基建設施和技術，依然遠遠落後於國際水平。

緬甸政府對於當地的農業發展，缺乏長遠且針對性的規畫，種種因素，導致要結構性翻轉農民的生計模式困難，毒品種植與販賣的狀況，就這樣持續下去。

最後，在打擊毒品上，緬甸政府採取過時的傳統禁毒手段——尋找毒品產地、拘捕販毒者、破壞毒品農田——如斯以目標為本的傳統手法，只會把農民趕來趕去，並沒有正視毒品氾濫的根源，其實來自於收入不均、低度發展和科技落後。

農民不過是被工業技術、政府施政和國際救援遺忘的一群，栽種鴉片是他們無何奈何的必要手段。當一塊毒田被政府軍銷毀後，另一塊又從山坡角落叢生，撣邦的老百姓彷如掉進永劫輪迴中，不斷徘徊於低收入、未開發和被國家遺忘的空谷回音中。緬甸政府的政策失焦導致國家缺乏長期農業發展，徒具形式的滅毒工程，難以消滅毒品網絡，只會把問題從一座山頭趕到另一座山頭。

東南亞的第一場毒品前哨戰，以緬甸政府忽略長遠政策暫且落幕。至於其他周遭鄰國在面臨毒品入侵、人民上癮的時候，重提暴力抗毒的陳腔濫調，又是否有效？

下篇《掃蕩金三角（下）：政治暴力，拿針頭的社會邊緣人》將再以泰國和越南作為透視失落禁毒時代的例子，回顧禁毒政策的利弊長短，展望東南亞無毒化的將來。

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