德國農產對戰TTIP ：血汗乳牛、氯洗雞與瘦肉精豬

2016/06/14 黃哲翰

作為德國最具代表性的農產品，牛奶危機事實上所反映的，是德國農業生產普遍的結構性困... — 作為德國最具代表性的農產品，牛奶危機事實上所反映的，是德國農業生產普遍的結構性困境。圖／歐新社

一公升不含生長激素、注重乳牛飼育環境、符合歐盟嚴格食安規範的鮮奶，該賣多少錢？德國所給的答案是：0.59歐元，約台幣22塊。便宜到不可思議嗎？還沒有。5月中，德國各大連鎖超商將售價繼續下殺到0.46歐元：現在買一盒德國農場的高品質鮮奶只要台幣17塊有找，比台灣賣的瓶裝水還便宜。

成功讓產品C/P值破表、實現史上最高市場競爭力的奇蹟，德國酪農為此慶祝的方式是——持續兩週包圍聯邦糧農部部長施密德（Christian Schmidt）所屬選區的基社盟（CSU）黨部，並在全國發起一系列的嚴正抗爭。

依照目前的行情，每賣一公升的牛奶，酪農所拿到的錢已低於0.2歐元，然而生產成本卻至少要0.4歐元。產得越多，賠得越慘。近3年來，德國奶製品的價格呈現一路下滑的趨勢，早已讓特別是中小規模的家庭式酪農面臨沈重生存壓力。5月中超商通路的加碼下殺，成為這場將多數酪農逼上絕境之「牛奶危機」（Milchkrise）的引爆點。

德國《每日報》（Tageszeitung）刊載了一幅諷刺漫畫：一頭乳牛推著購物車，在超市櫃臺等著為自己採購的鮮奶結帳，收銀員問：「您現在也來這買您的奶？」乳牛一臉不悅：「當然！這麼便宜，連我自己都辦不到！」

面對漫畫所諷刺的荒誕局面，飽受批評的糧農部部長施密德在5月30日緊急召開「牛奶高峰會」（Milchgipfel），會後宣布：聯邦政府將至少提撥一億歐元的緊急經費，以貸款、保證收購、減稅的形式來為酪農紓困。關於此項對策的拍板定案，外界毫不意外。而它是否能解決問題，輿論也早有定論：

不可能。

作為德國最具代表性的農產品，牛奶危機事實上所反映的，是德國農業生產普遍的結構性困境，它無法只靠單一紓困方案來解決。除了奶製品外，馬鈴薯、穀類、蔬菜、肉類......等產業，也都已接近爆發類似危機的臨界點——一個農產自給率超過九成、以優質產品享譽全球市場的世界第三大農產出口國，所面臨的究竟是什麼樣的困境？

成功讓產品C/P值破表、實現史上最高市場競爭力的奇蹟，德國酪農為此慶祝的方式，卻... — 成功讓產品C/P值破表、實現史上最高市場競爭力的奇蹟，德國酪農為此慶祝的方式，卻是持續兩週向糧農部抗議，並在全國發起一系列的嚴正抗爭。圖／歐新社

▎德式高C/P值：健康環保，流血下殺！

此一困境的歷史因素，可以回溯到1958年成立之歐洲經濟共同體（EEC）的農業政策上：鑑於戰後初期物資匱乏的痛苦經驗，會員國共同致力保障食物來源、並透過政府補貼刻意壓低農產價格，讓民眾更有餘力消費工業產品，以便帶動工業成長的引擎。在此一大方向上，德國走得比其他會員國更遠。1962年，德國連鎖食品店ALDI轉型成廉價超市（Discounter）的經營模式，隨著ALDI零售王國版圖的迅速壯大，德國也正式開啟食品價格流血下殺的競爭時代。

超過半世紀以來，這個發展形塑了德國消費者的價格意識：在選購牛奶、乳酪、優格、麵包、香腸、洋蔥、馬鈴薯、萵苣......等基本農產品時，75%的消費者會毫不猶豫地挑選架上最便宜的；然而，他們卻也不吝於花錢購買白蘆筍、櫻桃、草莓等昂貴農產，並且斤斤計較產季、產地和品質。學者指出，這種價格意識，是消費者長期對實際農業生產結構無知、且被市場教育出來的結果。

此外，還有另一場事件決定了當前德國農產的樣貌：1995年美國孟山都（Monsanto）試圖以基改玉米進入歐洲市場，但其錯估情勢，堅持不對基改玉米做額外的產品標示，結果引發大規模反彈。這股民氣結合了歐洲綠黨的反基改運動，成功扭轉了原先各國政府準備擁抱生物科技，以便與美國在基改產品市場上競爭的政治態勢。^註1　在綠黨與相關公民團體的順勢帶動下，消費者意識、環保與動保觀念也進入主流。

如今，歐盟不開放基改產品進入市場，禁止牲畜飼料中含有基改成分與生長賀爾蒙，對農藥與化肥、牲畜飼育環境、產品標示的規範，也幾乎稱得上是當前世界上最嚴格的。

追求極致低價、卻又同時要求食品安全與消費者保護的高標，在德國消費者的意識中並行不悖，並且決定了當前德國農業生產的機制：除了嚴格依照歐盟規範來生產外，為了因應市場的價格肉搏戰，它必須長期依賴政府補貼，並透過大量生產來壓低價格。也因此，生產過剩的部分必須依靠國外市場來消化。

德國物美價廉的完美農產品，背後所反映的是一個高度依賴政府補貼與出口外銷來生存的高壓產業。

▎ 看不見的手，捏爆德國小酪農

這個結構對德國國內與外銷國當地的產業都形成了壓迫。德國傳統中小規模的家庭式農場缺乏資本規模來壓低成本，也難以抵抗全球市場日益頻繁的農產價格波動；除了靠政府補貼苦撐之外，常常還必須依賴副業，例如酪農賣牛糞給電廠作沼氣發電之用。至於德國農產品壓迫外銷國當地產業，最著名的就是雞肉的例子：德國人通常只吃雞胸肉，因此雞翅、雞腿以及內臟等難賣的部分，便以低價傾銷非洲，結果摧毀了非洲雞農的生計。

一內一外的效應，都在促使小農破產，吸引投資客進入產業兼併小農，建立大型資本、規模集中、低成本高效率的工廠化農業。此即德國招牌背後的殘酷真諦，而它的最佳代言者正是德國的酪農業。

1950年德國仍有150萬戶酪農，至今剩不到7萬5000戶。根據農業聯合會（Die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft）的預估，今年的價格危機還將造成超過4000戶酪農面臨破產被兼併的命運。

在酪農不斷萎縮的局面下，德國牛奶的年產能諷刺地迎來3200萬噸的高峰，擁有至少100億歐元的產值，其中50%外銷，只有37%直接在德國境內零售。外銷的奶製品，價格是法國和義大利競爭對手的三分之一，市場涵蓋了歐盟境內、北非、阿拉伯半島、美國、俄羅斯、以及中國。其風靡全球市場的情況，可以透過下面這段你我都熟悉的插曲來瞭解：

自從2008年中國爆發三聚氰胺毒奶粉事件後，中國消費者轉而需求高品質的德國奶粉，乃至於隨後連續幾年，都有大批中國代購湧進德國藥妝店清空貨架，讓德國父母抗議買不到奶粉餵小孩。德國嬰幼兒的缺奶危機，成為後來德國奶粉大舉進軍中國的契機。

然而，當產業過度依賴外銷，全球化的遊戲規則告訴我們：契機同樣也可能變成危機——中國市場正是造成今年德國「牛奶危機」的因素之一。

中國近年陷入經濟與消費力成長趨緩的瓶頸，回頭影響了德國的牛奶價格。另一個衝擊則來自2014年歐盟對俄羅斯實施經濟禁運。這兩個因素相當程度的造成德國牛奶價格從2013年起就一路下滑的趨勢。

與此同時，德國酪農聯會（BDM）卻又指出一項令人錯愕的事實：儘管價格一路下滑，2015年德國奶製品的產量與總體出口量竟然繼續向上打破紀錄。這是因為，歐盟在2015年3月底解除了長久以來牛奶生產限額的管制，人們期待這樣可以吸引更多資金挹注，增加酪農收入。結果，酪農收入不但沒有明顯改善，限額管制的鬆綁反而形同解除大型工業化農場的枷鎖，讓它們憑著資本優勢在供過於求的低迷價格中，逆勢增加生產、帶頭繼續壓低價格，進行惡性競爭並且併吞小農。

換言之，造成這場危機最根本的原因是：酪農業深陷全球化的賽局而無法自拔，為了維持所謂「競爭力」，根本無法擺脫不斷增產的強迫症。在此，負責調節供需平衡的市場機制早已失靈。透過牛奶市場，我們看到了全球化的新規則：無止盡的追求增產與成長，製造惡性競爭的環境，藉此完成資本集中與壟斷。這是似乎是一個「看不見的手」已死的市場，遵循著純粹的叢林法則。

德國傳統中小規模的家庭式農場缺乏資本規模來壓低成本，也難以抵抗全球市場日益頻繁的... — 德國傳統中小規模的家庭式農場缺乏資本規模來壓低成本，也難以抵抗全球市場日益頻繁的農產價格波動；除了靠政府補貼苦撐之外，常常還必須依賴副業。圖／路透社

德國酪農舉著「為我們的未來感到擔憂」的牌子，對資本市場那雙看不見的手，作出無聲的... — 德國酪農舉著「為我們的未來感到擔憂」的牌子，對資本市場那雙看不見的手，作出無聲的抗議。圖／歐新社

▎#解密TTIP：黑箱談判，比誰拳頭大

若要真的徹底解除管制、完全回歸「市場機制」來調節供需，那麼，鑑於全球牛奶早已供過於求，繼續順著近期以來的發展，德國的酪農場就將在短時間內全部倒閉、停止牛奶的生產。牛奶的案例告訴我們，全球化叢林裡的生存競爭，從來就不是、也不可能單純只依循「市場機制」來運作。

據此，德國酪農聯會呼籲聯邦糧農部重啟生產限額的管制、提供減產補助的配套措施，藉此遏制生產過剩及惡性競爭的局面。然而糧農部部長施密德鑑於過去生產限額的管制無法成功穩定價格，始終堅持回歸「市場機制」，拒絕政府再度介入市場。面臨產量失控的牛奶淹沒市場的情況，施密德所主持之「牛奶高峰會」所決議的紓困方案，指導概念仍然是「減少管制」、「促進流通」。

這也反映了施密德自2014年2月上任後的一貫信念：德國農業要突破低價競爭的困局，就必須逐漸擺脫對農業補貼的依賴，轉型成高附加價值的有機農業（Ökolandbau），進軍全球市場。為此德國必須：（一）避免保護管制、促進市場流通，以便「與全世界做生意」；（二）在全球貿易裡堅持歐盟高標準的食品規範，維持品牌優勢。

即使各界對於農業轉型的目標普遍具有共識，施密德的對策——我們也常在台灣聽到類似的見解——卻被認為是行不通的。理由之一如前文所言：面對牛奶危機，截至目前為止，他的對策形同要讓「市場機制」迫使不堪競爭的中小酪農轉型成更有「競爭力」的有機農業，若辦不到則鼓勵其退場，由大型酪農接手。此外，更基本的理由則是：「全球化」和「堅持歐盟標準」本質上正是相互抵觸的。

綠色和平組織揭發的「TTIP黑箱談判」，白紙黑字記錄著談判過程中，美方以阻礙歐... — 綠色和平組織揭發的「TTIP黑箱談判」，白紙黑字記錄著談判過程中，美方以阻礙歐產汽車進入美國市場作威脅，單方面要求歐盟鬆綁食安與消保規範。圖／路透社

綠色和平組織在柏林著名地標布蘭登堡門外搭建了一個透明屋，將解密文件攤在光天化日下... — 綠色和平組織在柏林著名地標布蘭登堡門外搭建了一個透明屋，將解密文件攤在光天化日下。圖／歐新社

從全球貿易流通的角度來看，歐盟的食品標準對內是保護產業的措施、對外則毫無疑問是貿易障礙。想在「與全世界做生意」的同時，還堅持照自己的遊戲規則走、維持自身的「品牌競爭力」，靠的不是在商言商的市場邏輯，而是赤裸裸的政經實力——也就是「拳頭法則」。

關於這一點，在「牛奶危機」爆發稍早之前的5月初，美國人就為德國人上了直截了當的一課。自從2013年歐盟與美國開啟「跨大西洋貿易與投資夥伴協議」（TTIP）的談判，德國社會便對此爭議不斷。持質疑態度的輿論認為，由於美國亟欲讓基改農產與工業化畜產打入歐洲市場，TTIP談判的最終結果，歐盟將可能被迫犧牲食安、消保、環保、動保的規範，接受美國產品，以換取歐盟在美國市場的利益。

包括德國總理梅克爾與經濟部部長加布里爾（Sigmar Gabriel）在內的政治人物，過去不斷澄清質疑、向民眾保證TTIP談判絕不會犧牲歐盟規範。反對者的疑慮無法被證實，也使得對TTIP的爭論多少帶著捕風捉影的色彩。

這樣的局勢在今年5月1日被徹底扭轉：綠色和平組織（Greenpeace）取得TTIP談判的內部機密文件，交付《南德日報》（Süddeutsche Zeitung）揭發談判黑箱（#TTIPLeaks）。白紙黑字的記錄證實了反對陣營的一切疑慮——談判過程中，美方始終擺出毫不妥協的攻擊姿態強勢叩關，讓歐盟在一系列的談判項目上只能採取守勢。談判過程被揭露之後，德國反對TTIP的民意立刻從原先的40%飆升到70%，並且無論支持或反對，都有79%民眾對TTIP談判持擔憂態度。

TTIP機密文件中，最受德國民眾矚目的，是美方以阻礙歐產汽車進入美國市場作威脅（這尤其是針對德國的經濟命脈），單方面要求歐盟鬆綁食安與消保規範，以利美方所謂「現代農業科技」（“modern argriculture technology” ）的產品進入歐洲市場——亦即基改玉米與大豆、廉價的奶製品、以氯水消毒的雞肉、殘留瘦肉精的豬肉......等產品。

這除了意味著TTIP談判的結果很可能嚴重威脅歐洲在地農業的生存、消費者權益、自然環境與動物保護，美國人也明白地告訴德國人：

德國農業想在全球貿易中堅持歐盟標準來建立品牌優勢，

眼前美國人的這一關，很可能就過不了。

在談判幾乎陷入死局的情況下，5月底G7高峰會上，梅克爾與歐巴馬仍重申將在年底為T... — 在談判幾乎陷入死局的情況下，5月底G7高峰會上，梅克爾與歐巴馬仍重申將在年底為TTIP拍板定案。圖／路透社

德國總理梅克爾在過去不斷澄清質疑、向民眾保證TTIP談判絕不會犧牲歐盟規範，如今... — 德國總理梅克爾在過去不斷澄清質疑、向民眾保證TTIP談判絕不會犧牲歐盟規範，如今卻被綠色和平組織的「#TTIP解密」打臉。圖／美聯社

▎ 當歐盟的「事前防範」遇上美國的「事後補救」

歐盟之所以禁止基改食品、嚴格規範生長激素與化學藥劑的使用，依據的是所謂「先慮原則」（das Vorsorgeprinzip）：一項產品或成分除非被證實為對健康無害的，否則不允許上市。相反地，美國所秉持的則是「後慮原則」（das Nachsorgeprinzip）：一項產品或成分除非被證實為對健康有害的，否則不禁止上市。

美國寬鬆管制的邏輯，我們雖然可以諷刺其為「先吃，等出事了再說」，但寬鬆管制是與「重罰原則」一起配套實施的，其理想中的運作情況會是：由於一旦出事往往必須支付受害者高額理賠，這會促使產業警惕自律，在產品上市前自行委託研究，以確保產品的安全。

但是，即使排除企業違法造假或委託研究不中立的情況不論——德國獨立研究機構Testbiotech指出，這些情況層出不窮——美國這套系統實際運作起來還是明顯偏袒企業方。因為它讓消費者與企業一同承擔了風險與訴訟成本，而前者對食品資訊與行政資源的掌握都遠不如後者。當美國的「現代農業科技」產品外銷給他國消費者時，上述不對稱的關係就會更加凸顯。（更不用提美國著名的「旋轉門」讓企業與政府主管機關之間始終存在利益裙帶的疑慮。）

相較之下，歐盟審慎保守的「先慮原則」，反映的是消費者本位的邏輯，據此所建立的食安規範才顯得相當嚴苛。消費者的嚴苛，即是企業的障礙。正如美國農業部部長Thomas Vilsack多次表達對歐盟立場的輕視，指其無科學根據（其實站在歐盟的角度，同樣有理由指責美方立場無科學根據）、只是單純的政治訴求，乃至於是「不必要的技術性貿易障礙」。

事實上，目前也找不到客觀的科學根據。無論基改作物、雞肉表面殘留的氯水、或是牛肉和豬肉中殘留的萊克多巴胺（Ractopamine，瘦肉精的一種），長期攝取對人體健康會造成什麼影響，學界都還沒有最終定論。檯面上對「科學根據」的要求，所反映的都只是談判中施壓的話術。面對不確定的風險，爭論一直都在「先慮原則」和「後慮原則」的矛盾上打轉，背後也始終都是包裝成「政治訴求」的赤裸裸利益衝突。