德意志「鐵路難題」（下）：老德鐵失敗的「公司化改造」

2022/08/12 黃哲翰

在列車準點的表面下，德鐵實際上已積弊多年，是個交通市佔率雞肋的稅金黑洞。圖／路... — 在列車準點的表面下，德鐵實際上已積弊多年，是個交通市佔率雞肋的稅金黑洞。圖／路透社

在許多老一輩德國人投射的回憶裡，德鐵（Deutsche Bahn）的「DB」是一塊閃著戰後德國經濟奇蹟光輝、象徵著一切都如過往傳統般熟悉有序的金字招牌：「德鐵就是時鐘」、「所有人都談天氣，我們則不」（1966年德鐵的廣告詞，意指風雪無阻、準點可靠）。

▌前情提要：〈德意志「鐵路難題」（上）：全民抱怨的無限誤點列車〉

如此「遙想公瑾當年」的神話，讓不少民眾理所當然地把1994年的「德鐵改革」（die Bahn-Reform）當作分水嶺一刀切開，將所有紕漏與差錯都歸咎給公司化後墮落的新德鐵，並把過去作為「公務員鐵路」的國營老德鐵緬懷成老普魯士美德的化身。

然而，德鐵事實上早在遙遠的一戰後就已跨過了事業高峰的分水嶺，進入漫長的衰退期。兩次大戰對鐵路基礎設施的嚴重破壞、以及隨後產業的轉型，終結了德國鐵路作為名副其實的「火車頭產業」、「全民搭鐵路」的全盛時期。

二戰後聯邦德國經濟復甦、大眾消費社會興起，汽車製造成為產業新龍頭。1960年代開始風靡世界、物美價廉的福斯金龜車（VW-Käfer），更是成為德國人實現經濟自由的象徵——可想而知，一個靠汽車產業撐起經濟、民眾迷戀私家愛車渾厚引擎聲的國家，是和鐵路運輸的發展彼此八字相沖的。

畢竟，能在不限速的「汽車鐵路」（德文高速公路「Autobahn」的字面意義）上拉風飆車，誰還想坐阿公阿嬤去探望金孫才搭的「公務員鐵路」？

聯邦德國對鐵路建設的投資自始即遠低於建設汽車公路。從1960到1992年，兩者預算約為1比8。搭火車被邊緣化為無力購車之次等公民的選擇，鐵路在客運與貨運的市佔率上雙雙大幅萎縮，自此陷入了因營運虧損而無力投資建設、缺乏投資又進而使得營運獲利持續低靡的惡性循環。

此外，國營鐵路還得額外替政治服務，例如承擔過去戰賠的債務、義務聘僱戰後流亡者，乃至於成為幫各項社會、經濟、財務政策擦地的萬用抹布。

以上種種不利，讓國營鐵路在1970到1990間債務暴增3倍，人事支出甚至有時還超過營收總額。東西德統一後，千瘡百孔的西德聯邦鐵路（Deutsche Bundesbahn）與前此狀況亦不佳的東德國家鐵路（Deutsche Reichsbahn）合併成如今的德鐵，等於窮窮聯手、雪上加霜，在成立之初就已處於實質破產的狀態：連年虧損、人事臃腫，預期債務至90年代底將突破1400億歐元，更有超過4000億歐元的投資缺口待補。

總而言之，改革前夕的「老德鐵」，其實並不如老一輩緬懷的那樣美好。在準點的表面下，實際上已積弊多年，是個交通市佔率雞肋的稅金黑洞。

德鐵問題的根本癥結在於公共政策嚴重偏向私家汽車、排擠鐵路投資，但在新自由主義當紅的90年代初，德國政壇與民間卻簡單地把矛頭指向「國營」這個因素。

主流媒體也在懷疑公部門的趨勢上跟風衝浪，傾向忽略上述根本癥結，刻意凸顯德鐵作為吞食鉅額稅金的「補貼怪獸」、顢頇臃腫的「公務員鐵路」的形象。歐盟更自1991年起開始對成員國國營鐵路的債務設定上限，要求將鐵路的交通營運與基礎設施的部門分拆，打破國營壟斷，以實現歐盟區鐵運市場自由的競爭。

在這種內外一致地追求去管制化、把「國營」當成萬惡禍首的大風向下，德國政壇跨黨派之間形成了高度共識，普遍樂觀地認為，只要將德鐵從公務員的手上解放出來，就能夠實現效率與營利。

於是1994年的德鐵改革就這樣上路了：聯邦政府仍擁有德鐵，但後者轉型為公司化經營，在財務上實現私部門化，受公司法規範，以營利為義務。政府作為大股東，僅能任命主管並給定大方向的策略，但無權插手具體經營。並且政府還計畫逐步釋股，以德鐵上市、完全私有化為目標（此一上市計畫在2008年宣告失敗）。

公司化的德鐵依業務分拆為各個子公司，例如德鐵網群（DB Netze，負責車站及鐵路網等基礎設施）、德鐵區域（DB Regio，短程客運）、德鐵長途交通（DB Fernverkehr，長程客運）、德鐵貨運（DB Cargo）、德鐵能源（DB Energie）等等。子公司彼此獨立營運、有時甚至還相互競爭（例如短程客運與長程客運彼此排擠、搶奪資源）。

自此，政府部門只負責投資鐵路網的基礎建設（聯邦負責），以及保障地區性的短程通勤需求（地方政府負責），對德鐵的貨運與長程客運則不再補助。此外亦開放私營鐵路公司參與市場，以期透過競爭來鞭策德鐵的營運與創新。

德鐵公司化後依業務分拆為許多子公司，網友繪製迷因表達其子公司數量過多。圖／Re... — 德鐵公司化後依業務分拆為許多子公司，網友繪製迷因表達其子公司數量過多。圖／Reddit

就結果來看，公司化的經營確實挽救了瀕臨破產的德鐵，也減輕了聯邦政府財政補貼的負擔。此外，列車與基礎設施的現代化、服務的去官僚化，更是提升了德鐵的運能與親切度。

只是，在這場改革中，政府與德鐵都沒有面對鐵路基礎建設投資不足的根本問題。以上市為目標的德鐵公司，為了追求亮眼的財報數字，反而屁股插上了火箭，與鐵路運輸的本業一路背道而馳。

被交付到了經理人的手上，德鐵優先進行的當然是全方位的瘦身改造：

首先就是針對賠錢的客運與貨運部門進行大裁員。如前文曾提到的，這些部門從1995年至今的運量大增（分別增加40%與83%），但員工卻從355,000名裁到如今不到一半。前任德鐵CEO梅鐸（Hartmut Mehdorn）任內甚至在帳面上讓員工的「生產力」神奇地翻了3倍。

在這種「大躍進」式的成績單之下，人力不足、超時工作、服務品質下降的問題，自然就是必要的代價。乘客時而會聽到車站廣播據實以告：「列車無法繼續行駛，因為沒有司機來排班了。」列車故障進廠維修，也經常等了半天只能原封不動再開出來，因為維修缺工。

德鐵檯面下嚴重人力不足的問題，曾在2013年的麥茵茲（Mainz）車站事件中被攤開大爆發：當年8月1日，該站因調度中心缺人值班，導致月台上有兩輛列車差點對撞，所幸及時緊急煞車而免於事故。

事後高層查辦，單方面追究基層的責任，引發全站員工的怒火。長久以來身心俱疲的員工們憤而集體告病請假，麥茵茲車站就此被癱瘓了3個星期，所有列車都只能過站不停，周遭地區行車與轉車的秩序也因此大亂。

此事讓高層經理人既丟了面子也失了裏子，德鐵對從業人才的吸引力也直直落，人力缺口愈來愈大，專業人才卻愈來愈難招聘。甚至砸了資源培訓完新人，人家轉念一想自己幹嘛想不開去替德鐵賣肝，就去轉投其他同行競爭者。逼得現任德鐵集團主席魯茲（Richard Lutz）公開放話：「只要數到三還沒跳上樹的，我們通通聘用！」

2018年德鐵工會舉行全國性罷工，使交通癱瘓的景象。照片中的列車為柏林捷運地鐵。... — 2018年德鐵工會舉行全國性罷工，使交通癱瘓的景象。照片中的列車為柏林捷運地鐵。圖／路透社

除了大砍人事成本之外，德鐵瘦身改造的項目，當然也不會漏掉最核心的運輸服務和最關鍵的基礎設施：

前文已提及，德鐵自從改革以來大舉裁撤獲利不足的路線，也關閉大量車站、出售基設與地產，服務品質因此大跌。德鐵的撤離尤其在偏鄉與德東地區引發嚴重的剝奪感，加劇了「全球化下的輸家」對體制的厭惡。「幹譙新德鐵、緬懷老德鐵」因而也成為民粹勢力與反菁英陰謀論的共通話題。

但即使在串連起全球化贏家大都會的繁忙幹道上，德鐵「省錢省到壞」的工夫亦毫不手軟——例如在雙軌行駛的路段為了節省支出而裁減轉轍器，導致若有路段出狀況，其他列車必須額外行駛很長的距離才能繞開問題路段。又如，所有軌道都只有設置單一方向的號誌機，若臨時換軌行駛，為安全考量就只能龜速行駛。

凡此種種，都是經常引發誤點骨牌效應的原因。而德鐵在面對乘客的廣播中，會統一把這類誤點的原因技術性地稱作「營運受阻」（Betriebsstörung）——其實阻礙大多出於德鐵自己。

根據《明鏡》調查，因「營運受阻」所導致的誤點實際上就佔了50%（另有25%為「技術故障」），儘管德鐵高層對外總是表示誤點的主因是：大舉投資而有多處施工，以及氣候問題——這個在60年前中二地宣稱「我們不談天氣」的國有企業，如今最大的敵人卻是春、夏、秋、冬四季的天氣。

此外就更不用提，德鐵在維修上撙節開支，導致基礎設施屢因老舊失修而造成的各種意外。

2008年抗議人士於德鐵總部前高舉標語「停止鐵路私有化」及「遵守諾言」等標語。 ... — 2008年抗議人士於德鐵總部前高舉標語「停止鐵路私有化」及「遵守諾言」等標語。圖／法新社

德鐵列車常處於避免誤點而急忙趕路的壓力，圖為於嘉米許（Garmisch）發生事故... — 德鐵列車常處於避免誤點而急忙趕路的壓力，圖為於嘉米許（Garmisch）發生事故的德鐵車廂。圖／美聯社

德鐵公司化後的另一項大改造，就是針對其「產品」進行各種利潤最大化的重組，而這些重組卻往往背離了公共服務的目的：提供民眾便捷的交通。

舉個最為突出的例子：德鐵原有「區際列車」（Interregio，簡稱IR），此一車種因票價實惠且路線涵蓋許多中型城市，頗受乘客歡迎，每年乘車人次達7000萬。前任德鐵CEO梅鐸為了繼續榨乾獲利，讓IR在2007年全面下架，將之分拆成「城際列車」（Intercity，簡稱IC）與「區域特快車」（Regional-Express，簡稱RE）。

同樣的路線，乘客搭乘IC票價更昂貴，而選擇RE則往往需要多次轉車。藉此，一方面透過RE的不便，將乘客逼向「豪華型產品」IC以及ICE（Intercity-Express，城際特快車），另一方面，把IR以RE取代後，它便落在「區域運輸」的範疇而能拿地方政府補助款了。德鐵經理人一魚兩吃的「計畫通」，讓自家帳面數字變得好看之餘，也把更多民眾推向汽車交通的懷抱。

梅鐸這位出身航空產業的經理人，自2002年起也把航空業典型的「彈性票價」引入了德鐵。相同車種相同起迄點的產品，根據不同發車時段、不同購票時間點、選擇不同的轉車途徑、搭配不同的銷售方案，票價都不同，甚至價差可達數倍之多。

德鐵透過價差引流來極大化利潤，但實施這種「收益管理」（yield management）卻帶來了混亂的票價叢林——乘客想買到最划算的車票必須提前求助專業諮詢，但連德鐵櫃臺的售票人員有時自己也被搞得一頭霧水。

無論如何，若臨時去自動售票機簡單按一按買張長途車票，基本上都也會自動讓你變成冤大頭。如此一來，也將許多長途旅行的臨時客都推向公路客運或自駕等其他更划算的選項。

2009年時任德鐵執行長的梅鐸，也曾擔任德國第二大航空公司柏林航空（Air Be... — 2009年時任德鐵執行長的梅鐸，也曾擔任德國第二大航空公司柏林航空（Air Berlin）的執行長。圖／路透社

在「省錢省到壞掉」與「改造產品」等的手段之外，公司化後的德鐵為了最大化收益，更歪樓歪到了以建設為名的炒地皮，最惡名昭彰的就是「斯圖加特21計畫」（Stuttgart 21）：西南部第一大城斯圖加特車站的全面地下化。

此計畫在地質探勘、運能評估、環評等環節皆爆出嚴重爭議，開工之後各種紕漏、一路追加了天文數字的預算，甚至預估完工後新車站的運能還比舊車站更低。最後內部消息流出，證實了德鐵高層從一開始就把「斯圖加特21」定位成「不動產計畫」，將焦點放在車站地下化後騰出來的大片精華地段的地皮。

尤有甚者，德鐵的歪樓更歪到了國外，將獲利部門的盈餘轉作異業投資，化身控股集團當起了「全球玩家」去併購國外運輸與物流業，例如英國的愛瑞發巴士（Arriva）。只是這些投資又多半以虧損坐收。

如今，德鐵集團旗下擁有超過1,000家公司，其投資的結構極為複雜，連專家都難以追蹤清楚。根據2019年的資料，德鐵集團的子公司有73%都在國外，這些位於國外的部門貢獻了43%的集團營收。國內營收的部分，最大的貢獻來自經營鐵路基礎設施的德鐵網群公司，而這項收入最大的源頭卻可以回溯到：聯邦與地方政府的補貼。

從商業角度來看，在「德國」經營「鐵路運輸」，反而更像是作為「全球玩家」的德鐵集團的拖油瓶副業——把這個部門賣掉甚至還可能比較符合利潤最大化的邏輯。

綜觀德鐵公司化改革後的發展，根據專精德鐵問題的記者烏帕（Thomas Wüpper）在其專書《營運受阻》中的分析，我們可以勾勒出一個奇怪的方向：德鐵若要營利，最好就不要在德國做鐵路運輸；於是它一方面本末倒置地在本業撙節支出，另一方面就拿著從本業攢來的政府補助，替德國納稅人和乘客去「佈局全球」。

德國記者烏帕的作品《營運受阻》（左）及一輛在雪地中行駛的德鐵列車（右）。圖／法... — 德國記者烏帕的作品《營運受阻》（左）及一輛在雪地中行駛的德鐵列車（右）。圖／法新社

「斯圖加特21計畫」重建工程在2010年2月2日正式開工，備受斯圖加特市民抗議阻... — 「斯圖加特21計畫」重建工程在2010年2月2日正式開工，備受斯圖加特市民抗議阻撓，引起一連串的示威抗議。圖／路透社

此一系統性的問題也讓聯邦審計局在2019年1月針對德鐵改革25週年的特別報告中，得出了結論：改革原先所設定的核心目標都失敗了。

近年來隨著輿論的不滿與呼聲，德國政府出現了「典範轉移」，不再以新自由主義式「小政府」的消極態度來面對德鐵問題，而開始加大公共投資與主導規劃的力度。

去年底上任的紅綠燈聯合內閣，更是將實現「德國節奏」（Deutschland-Takt）計畫列入施政重點：2030年要整合全德國鐵路網的行車節奏，並讓鐵路客運量翻倍。

只是，至今我們都還只看到德鐵大舉宣傳門面工程的投資（例如新型ICE豪華列車）、以及紅綠燈內閣的9歐月票這種「夏日煙火」式的大灑錢。德鐵基礎建設所面臨的嚴重投資阻塞，目前都還沒有看到更為具體的緩解。

2012年，德國老牌樂團Wise Guys發表了膾炙人口的《德鐵頌》（Deutsche Bahn），自此成為「幹譙德鐵」的代表作。相較於10年前，當前的德鐵儘管步履蹣跚但服務卻也有部分改善。如今Wise Guys樂團已解散，《德鐵頌》部分的歌詞與MV畫面，也慢慢正成為過去，為我們留下那個最黑暗的德鐵時代中人性的悲催吶喊——雖然乘客們至今也還遠遠沒有看到黎明的曙光。

附上這首歌的MV作為本文的片尾曲，並由作者翻譯了歌詞，致念他曾住在全德國誤點率排名第一的曼海姆、那將近10年之間被德鐵浪擲的青春：