強權即真理？美國干預委內瑞拉引發爭議，國際法管得動嗎

在2026年開始之際，美國針對委內瑞拉首都卡拉卡斯（Caracas）進行軍事轟炸，並且逮捕委內瑞拉總統馬杜羅（Nicolás Maduro），移交回美國國內進行起訴。

此次行動引來國際社會譁然，認為美國的軍事行動既沒有國會事先授權、更破壞《聯合國憲章》所規範的不干涉原則。其中以中國、俄羅斯等與委內瑞拉關係匪淺的國家，抨擊美國赤裸裸地違背國際法，更要求釋放馬杜羅。

本文將從國際法的角度切入，探討美國這次軍事行動的爭議、以及可能對國際秩序帶來的影響。

美國「正義之師」的前例

國際社會普遍將美國這次對委內瑞拉的干預與1989年出兵巴拿馬進行比較。1980年代美國政府與曾經為盟友的巴拿馬總統諾瑞嘉（Manuel Noriega）關係逐漸惡化，諾瑞嘉透過毒品走私獲利、洗錢的劣跡逐漸為美國所重視。1989年5月巴拿馬舉行大選，反對黨領袖恩達拉（Guillermo Endara）以超過7成的壓倒性票數力壓諾瑞嘉屬意的候選人Carlos Duque。不料恩達拉當選後便遭遇暴力攻擊，諾瑞嘉則宣布選舉無效並持續執政。

1989年12月16日，一名休假中的美國海軍陸戰隊員在巴拿馬遭到遭殺，美國總統老布希政府隨後發起名為「正義之師」的行動出兵巴拿馬，希望透過軍事手段來打擊巴拿馬毒品走私問題、維護巴拿馬的民主，以及脅迫諾瑞嘉政權遵守《巴拿馬運河條約》。1990年1月美國成功推翻諾瑞嘉政權收場，並將諾瑞嘉引渡到美國本土進行司法審判。

儘管歷經30多年，國際社會的局勢已然有許多變遷，但1990年的巴拿馬和2026年委內瑞拉的案例中有許多類似之處。

首先，顯而易見地，美國都以毒品走私、保障美國人等內政理由出兵干預，但背後都隱含外交、經濟或國家安全層面的戰略考量。前者是為了保障美國對於拉美重要經濟樞紐——即巴拿馬運河——的利益，後者則希望重挫中、俄在拉美擴張勢力版圖，並獲取稀缺資源的石油。

其次，兩國都面臨選舉舞弊，時任政府的合法性遭受質疑的處境。諾瑞嘉屬意的繼任者在選舉中慘敗，其後諾瑞嘉拒絕進行政權轉移。另一方面，馬杜羅也在2024年的選舉試圖掩蓋真實票數，選後也持續掌權、否認反對派要求交出政權的正當性。

最後，美國都否認該國政權的合法性。美國在兩次出兵前皆透過幾個月來的外交聲明與媒體宣傳等途徑，將獨裁者描繪成腐敗、非法和未能有效實質統治的政權，正當化使用武力出兵干預的理由。

在美國出兵干預巴拿馬之後，聯合國大會旋即通過決議譴責美國的行為，呼籲美國尊重巴拿馬的主權獨立與完整。相關議題也在安全理事會進行討論，但遭到美國、英國和法國3個常任理事國以否決權阻擋。後續巴拿馬政經狀態逐漸穩固且新政府得以實施有效統治，讓國際社會在有正面的政治結果下，沒繼續對法律爭議咎責。

國際體系在30多年前沒有就美國的干預行動，在法律和政治機制上進行革新，致使今日川普政府成功仿造老布希政府的行動，並且在可以預見未來裡，聯合國的既有機制也無法對此究責。

值得注意的是，巴拿馬案件發生在冷戰即將結束之際，世界正從兩極體系轉趨單極，美國的霸權地位並不像現在一樣面臨其他強權國家的挑戰。因此，美國不僅在軍事上有能力對巴拿馬進行軍事干預，政治上更有餘裕應對國際間的反對聲量。委內瑞拉案件後續的國際政治發展恐怕會比1990年代還要複雜，而過往在美利堅和平下能有效約制主權國家的國際法，在列強競逐的年代恐怕無法有效發揮作用。

委內瑞拉案的國際法爭議

面對各國對於美國行動的質疑，美國駐聯合國大使華茲（Mike Waltz）表示，委內瑞拉和中國、俄羅斯、伊朗以及數個恐怖組織進行合作，利用毒品走私和武器販運來威脅要入侵美國，因此美國得利用《聯合國憲章》之規定行使自衛權。不過這樣的說法恐怕經不起考驗。

首先，華茲講述的理由並不構成使用自衛權的條件。美國缺乏像2011年利比亞事件一樣有安理會授權，在法律上有有效支持；委內瑞拉的行為並未構成「武力使用之威脅」（threats of use of force），意即委內瑞拉沒有威脅要動用武力攻擊美國，即使委內瑞拉有毒品走私或侵犯人權的問題，這也不會直接威脅到美國主權獨立和領土完整；這次亦不像巴拿馬案件一樣，有民選政府的同意才出手干預。當年巴拿馬總統選舉的當選人恩達拉明確同意老布希政府出兵干預巴拿馬內政，以解決國內政治分歧，而恩達拉也在美國出兵巴拿馬後，在美軍基地宣示就任總統。

其次，亦有論者猜測美國後續是否會以人道干預為由進行辯護，但目前並未見官方有所討論（川普政府恐怕也不在意人道干預），馬杜羅政權的作為也明顯與明文列舉的種族清洗、反人類罪等定義不大相似。雖然數以百萬計的委內瑞拉人流離失所、離散至海外，馬杜羅拒絕交出政權也讓國內政治狀況不穩定，但美國這次並沒有像科索沃案一樣援引相關規範，而能在缺乏安理會的授權下干預委內瑞拉。因此從理由上，美國目前的主張顯然與既存國際法不相符合。

再者，美國這次軍事行動的過程也有諸多爭議，例如：域外執法、侵犯國家元首之豁免權、聲稱要收回委國石油資產等。後續關於國際法的論戰中討論最激烈的爭點，應當是馬杜羅是否享有國家元首應有之豁免權，可以免於受到包含美國刑事管轄在內的外國管轄權。美國可能會主張馬杜羅連任之非法性，以此駁斥他應當享有的豁免權，然而，撤銷對一個政府的承認，不應減損該元首在習慣國際法上所享有的豁免權。

最後，美國的行為挑戰了主權的絕對性。美國主張，基於馬杜羅政權缺乏民主選舉的合法性、無法有效治理國內走私問題等原因，得在這個情況下削弱委內瑞拉的主權，從而美國能援引國內法來擴張其管轄權。

向主權與國際法說再見？

誠如前段所述，倘若經過此次事件，各國後續在政治或法律攻防上沒有針對武力使用或軍事干預的規範進行補強，可以預見列強逐鹿的十多年後，仍有發生類似事件的風險。委內瑞拉的案件⸺如同俄羅斯入侵烏克蘭⸺彰顯強權國家有權力在沒有被國際條約或多邊措施的授權下，去限縮、甚至否定一個較為弱勢的國家主權，事後國際社會只能默許生米煮成熟飯的事實。

不過筆者並不認為此次事件全盤否定了國際規範存在的意義。值得各界觀察與爭論的議題並非僅限於國際法和《聯合國憲章》是否仍有效，抑或是單純討論美國哪項行為違法，而是在後續法律與政治的論戰中，美國使用哪些論述來為其行為辯護，以及各國對美國立場的反應。

畢竟國際規範的地位源自於各主權國家的同意和配合，各國在對規範的內容重新論述與實踐的過程中，也會潛移默化地改變既有國際規範的實質內容。也就是說，在此次權力與國際規範互動的過程中，那些為主權國家所接受的新論述，可以作為我們在未來十年、二十年新國際環境中之生存指引。

責任編輯／張郁婕