告別DEI，創新競爭掛帥：從拜登到川普2.0的美國AI政策重構（上）

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文／賴又豪（律師，科技、民主與社會研究中心DSET海外研究員）

這三句話，分別來自川普（Donald Trump）、準副總統范斯（JD Vance），以及科技巨擘馬斯克（Elon Musk）。只是當時，人們還不知道他們將在2025年初入主白宮。如今，他們對人工智慧的想像有了重大意涵，所有關注新興科技議題的人都在問：

川普2.0時代的AI政策將如何形塑美國，乃至全球科技發展？

儘管川普誓言破除拜登的行政命令框架，但並未說明具體政策藍圖。范斯固然長期擁戴市場自由，卻也嚴厲批判科技巨頭壟斷。馬斯克一方面是AI產業投資者，卻又大力支持管制嚴格的加州人工智慧法案，並一再警告AI對人類帶來的威脅。

看似衝突的立場中，該如何預測川普團隊執政後的AI政策願景？他們想達成什麼戰略目標？運用什麼政策工具？又在多大程度上會改變、延續或強化拜登時期的策略？

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▌拜登政府的戰略目標：安全且可信任的AI

要預測川普將如何變動現狀，必須先理解拜登政府的AI政策框架。

以「安全且可信任」（safe, secure, and trustworthy）為核心目標，拜登政府在2023年10月簽署的第14110號行政命令（AI行政命令）中勾勒多項政策綱領，可歸納為三組各自獨立又相互交織的面向：

第一，確保「AI安全」（safe and secure AI）。這涉及評估並應對AI系統的安全（safety）風險，避免美國大眾因爲AI在不同產業部門的應用而遭傷害。拜登也強調必須回應AI帶來的國家安全（security）挑戰，並在今年（2024）10月底發佈的AI國家安全備忘錄中，進一步要求政府必須運用前沿AI技術來推動國安任務。

第二，保障「隱私、公平與公民自由」（privacy, fairness, and civil liberties）。這組目標聚焦AI對個人隱私的危害，以及因為「演算法歧視」而可能持續複製或加劇的社經不平等問題。除了AI對弱勢群體的影響，拜登也著重處理勞動市場與勞工權益可能受到的廣泛衝擊。

第三，促進美國AI發展的「創新、競爭與全球領先地位」（innovation, competition, and global leadership）。換言之，拜登政府旨在確保美國引領AI技術研發，並維持一個公平且具競爭性的市場環境。他們所追求的領導地位也不僅在技術層次，更延伸到社經與制度面向，因此也強調引領負責任的AI應用，與國際盟友共同擘建相關治理框架與風險防範措施。

在近期的國安備忘錄中，拜登再度重申上述目標，顯示技術研發與全球AI治理方向的地緣政治競爭，也被視為一種國家安全層次挑戰。

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▌如何落實？三大政策手段

為落實上述目標，拜登政府採取多層次政策手段，從嚴格的「管制干預」到靈活的「軟性誘導」，再到各項「投資與激勵」措施。

就「管制干預」而言，由於美國欠缺框架性聯邦立法，僅有各州零星立法嘗試，拜登主要透過聯邦各部門既有權限，彈性、靈活地進行政策介入。例如，為了落實AI安全，拜登政府依據《國防生產法》，要求開發強大基礎模型的企業都必須通報商務部，並分享所有紅隊（red-team）安全測試的結果及其他關鍵資訊。

另一方面，「消費者保護」躍居成為防範AI傷害最重要的政策工具之一。這項射程跨足全產業的管制權限，是由聯邦貿易委員會（FTC）執掌，而以史上最年輕的主委麗娜汗（Lina Khan）為旗手，FTC大力打擊詐欺、歧視與隱私侵害等AI應用風險。FTC也運用其反托拉斯權限，在過去幾年發起多項針對科技巨頭的調查與提告，藉此鬆動市場壟斷，確保新進者參與競爭並激發創新潛能。

在國際層次，為了確保美國的技術優勢，從2022年10月開始商務部工業安全局便不斷修訂《出口管制規則》來加強半導體出口管制，避免中國取得可用於發展AI系統的先進晶片。拜登也積極建構AI等關鍵技術領域的對外投資安全機制，透過外國投資審議委員會（CFIUS）的把關，防範美國資本家協助競爭對手加速技術發展。

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不過，雖有相當程度的干預，美國數位治理的核心特徵仍在於對自由市場與有限政府的堅定信念。因此拜登也仰賴諸多軟性誘導措施，以盡可能尊重產業自律（industry self-regulation）的方式來引導私部門遵循政策議程。

舉例來說，Google、Meta與Nvidia等15間指標公司，就在政府的積極推動下簽署自願承諾來確保AI安全。政府也通過多項軟法文件來設定AI發展的價值標準，這包括白宮《AI權利法案藍圖》、美國國家標準暨技術研究院（NIST）的《AI風險管理框架》等。晚近的國安備忘錄中，自願承諾同樣成為在國安領域落實負責任AI的主要機制。

而每年超過7,500億美元的採購預算也成為聯邦政府「助推」（nudge）AI發展方向的籌碼。譬如今年9月底通過的《推動負責任之AI政府採購備忘錄》，就例示了如何透過對供應商施加安全性與風險管控等要求，來引導AI系統「對齊」拜登政府的政策方針，並維護市場的創新競爭。

同時，拜登也清楚，政府需要持續激勵技術與產業發展才能維持美國的領先地位。2022年通過的《晶片法案》便是一例，由政府挹注資源來增強美國製造先進AI晶片的量能。2023年5月，國家科學基金會（NSF）也投入1.4億美元研究資金，協助全國25間國家級AI研究機構，形成產官研學之間的合作網絡。

NSF也進一步發布《AI研發國家戰略》，具體化聯邦投資的優先事項，並建構《國家AI研究資源》，滿足研究人員在運算、資料、軟體、模型開發等關鍵面向上的需求，並從今年1月起啟動試點計劃。最後，各部會也致力培育並招募人才，這包括更友善的簽證制度及修改移民政策，藉此激勵全球AI人才前往美國學習、居留與工作。

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▌川普2.0：告別DEI，創新競爭掛帥

然而，民主黨在總統大選敗下陣來，川普不僅東山再起，共和黨更席捲了聯邦參眾議院過半席次，明年1月起，美國將進入川普／共和黨的完全執政。川普2.0時代究竟將如何重塑美國AI政策前景？

首先，川普本人已多次表態將廢除拜登的AI行政命令。取而代之的會是什麼，至今仍欠缺清楚圖像，而圍繞在川普身旁的重要人士們，對AI政策也抱持各自不同的想像。

如前所述，范斯雖批判過度管制有害創新競爭，但基於同樣理由，他也堅定支持強勢的反壟斷執法。至於以創投企業家Marc Andreessen為首的加速發展主義者，顯然不會同意馬斯克對AI可能毀滅人類文明的擔憂。但這位準「政府效率部」部長的立場似乎也游移不定，昔日強調AI安全的馬斯克，如今大力抨擊科技公司的安全把關已被過度追求政治正確的「灣區哲學」所綁架。

考量到川普陣營內部立場不一，現階段還很難精準預判新政府AI政策的具體走向。但針對個別的政策目標與手段，仍能透過公開文件與發言紀錄，嘗試初步分析可能趨勢。

在政策目標層次，我認為至少會有兩個清晰變化：第一，川普將終結一切有關AI偏見與弱勢保障的自由派議程。第二，相較於拜登並重「AI安全」與「創新競爭」，川普將更願意為了後者犧牲前者，藉此確保美國對中國的地緣競爭優勢與AI產業的全球主導地位。

事實上，共和黨此次的競選政綱已經抨擊當前以AI行政命令為核心的整體政策方向「危險」。之所以危險，第一是因為拜登政府將「激進左翼思想」強加在這項技術的發展之上。在共和黨眼中，無疑是指前述有關「隱私、公平與公民自由」的各項目標。

因此可以合理推斷，川普上台後很快就會抹除圍繞DEI（Diversity, Equality and Inclusivity）價值的目標設定。舉凡減緩監控、錯假資訊；改善演算法歧視、避免AI再製或強化弱勢不利處境；乃至於應對AI的勞動權益衝擊等政策議程，可能不久後就會消失在美國民眾與世界的視野。

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政綱中第二個批評，是現行政策阻礙了AI創新，新政權則會確保AI發展是服務於言論自由與人類的繁榮。在此處，共和黨的隱台詞是拜登政府過度強調「AI安全」，犧牲了其創新潛能。敏銳的讀者可能已經發現，這對應著前述另外兩項政策目標，但呈現出相當不同的價值排序：

相較於拜登政府為AI發展設下「護欄」，川普陣營更傾向為企業打造不受干預、能盡情嘗試各種可能的市場環境。

而在美式自由市場觀之下，保障「說的自由」是追求創新競爭時必不可少的條件。這也是為何共和黨人會在政綱中提及言論自由，並指責拜登政府以AI安全（safety）為名推動的各項要求，其實偷渡了打擊錯假訊息與偏見等自由派議程，導致保守派言論受到不成比例的審查。

譬如新任聯邦通訊委員會（FCC）主委Brendan Carr就認為，在當前政策方針之下，科技公司是以內容核實為名，行壓制保守派觀點之實。也是依循這個脈絡，川普1年多前就在造勢活動上宣示，他在任期第一天就會終結旨在審查美國公民表意的AI應用。

不過，儘管川普政府將降低對安全性（safety）風險的關注，但在國家安全（security）的趨勢則恰恰相反：川普政權預計將延續、甚至擴張目前有關國安／國防的AI政策議程。而且有別於拜登並重「風險管控」，川普將更不設限地挖掘前沿AI技術在推進國安任務上的潛能，譬如共和黨政綱提及的「邊境安全」就是可能的應用案例。根據報導，川普的盟友們更已經開始著手草擬軍事AI領域的「曼哈頓計劃」。

強化國安應用，也與川普追求在AI領域「創新、競爭與全球領先地位」之目標是合致的。藉由剷除阻礙創新的干預措施，川普期許業界能協助美國保有競爭優勢，而今年6月他在論及AI政策的訪談中提到：「我們必須走在最前面⋯⋯我們必須保有對中國的領先。」川普想要擊敗的競爭對手，無疑就是中國。

總地來說，在川普主政的未來4年中，我們將會看到一個在AI創新突破上更敢於「冒險」的美國，只為了在與中國的「科技冷戰」中搶佔先機，維持競爭上的領先優勢。

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責任編輯／王穎芝