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在私營和國有之間擺盪:阿根廷鐵路緊扣國家命運的悲劇輪迴

2024/05/15 吳宗霖

阿根廷鐵路在國家百年以來跌宕起伏的政經情勢中,多次歷經國有化與私有化的轉變。圖為...
阿根廷鐵路在國家百年以來跌宕起伏的政經情勢中,多次歷經國有化與私有化的轉變。圖為2024年5月9日阿根廷國鐵響應全國大罷工。 圖/歐新社 

▌接續上篇:〈阿根廷列車衝撞事故:經濟困局埋下失修禍因?〉

阿根廷鐵路的發展和衰落與整個國家的歷史密切相關,反映了其歷史上不同時期的經濟和政治狀況,阿根廷鐵路也在跌宕起伏的政經情勢中多次歷經國有化與私有化的轉變。

▌歷史的循環重現?

19世紀初期,阿根廷和美國大西部時代一樣,由國家出資鋪設經營的鐵路網不斷擴張,象徵著大量移民與經濟繁榮的景象,本次事故發生的聖馬丁線也是當時建成的阿根廷大西部鐵路中的一段。

阿根廷鐵路建設大致底定於1855年左右,此時期的鐵路建設主要都是由阿根廷政府主導,不過在米特雷(Bartolomé Mitre)於1862年至1868年擔任阿根廷總統期間,採取自由經濟政策,將部份國有鐵路出售給外資集團(主要是英國籍),這個決定被認為是影響阿根廷鐵路多舛命運的眾多行為中的第一棒。然而阿根廷鐵路初期仍保持高度繁榮擴張的格局,1895年至1914年間阿根廷鐵路網增加了約3萬公里,這使得該國成為當年世界第十大鐵路網,當時阿根廷的人均GDP位居世界第十位。

隨著第一次世界大戰的到來,緊接著是華爾街崩盤和大蕭條(1929年至1933年),阿根廷的鐵路網在這段時期經歷了超低的成長率,並且在第二次世界大戰開始時基本停滯不前。而米特雷總統在任時期的私有化政策此時也開始發酵腐敗。

由於世界性的不景氣,許多外資鐵路公司在這段時間開始各種縮減成本的經營策略,各種經營不善惡性倒閉危機接踵而來,相關設備老舊又缺乏保養,到第二次世界大戰結束時,英國鐵路公司積欠阿根廷政府的款項總計來到約20億美元(包括違約金、罰款、舉債建設等等)。此時阿根廷社會開始檢討這些私有化的政策,並批評當時許多出售案根本是賤賣國產,例如阿根廷的第一條鐵路——布宜諾斯艾利斯西部鐵路,該路線於1890年只以略高於810萬英鎊的價格出售給英國布宜諾斯艾利斯新西部鐵路公司。

到了1910年左右,英國公司掌握的路線幾乎全是圍繞在首都布宜諾斯艾利斯的精華路段,其他聯絡鄉村地區的路線才是由阿根廷政府支撐著。後世批評這些外資的貢獻其實被過於誇大;在20世紀初期,阿根廷經濟很大層面都被英國資本家、銀行家掌握,不只是鐵路,還包括金融體系和企業,故而處於這種「經濟殖民」狀態的阿根廷民眾深懷反英情緒,民族主義聲浪更將英國視為最大的外部敵人,在此情形下英國鐵路公司的擺爛更令阿根廷人憤怒。

於是時任總統的裴隆(Juan Perón)開始著手鐵路國有化的政策,大致於1948年完成,4萬7,000公里長的阿根廷鐵路網被分成6個部門,由國營公司Ferrocarriles Argentinos管理,也是目前阿根廷國鐵公司的前身。

鐵路私有化以來,鐵路部門失去了約7萬個工作機會。圖為2024年5月9日因阿根廷國...
鐵路私有化以來,鐵路部門失去了約7萬個工作機會。圖為2024年5月9日因阿根廷國鐵參與全國罷工,而無人的一處火車站。 圖/路透社 

然而,裴隆後來被指控在鐵路國有化的過程中擅自取消了英國公司的債務、圖利後來合作的法國公司並收受賄賂,而其國有化的政策也被英美等自由主義國家認為是社會主義壁壘、以及消極的民族主義復仇舉動而進行抨擊。最後裴隆被逐下台,但其實在此時期的阿根廷鐵路,因為整合為一個系統而得到穩定的發展,其客貨運服務品質是受到肯定的。

裴隆下台後,世界銀行展開對阿根廷的拉美金援計畫,以「促進交通現代化」的名義將當時流行於各種開發中國家的「大公路主義」帶進了阿根廷,各種資金集中在汽車與公路的開發生產上。1960年代,戰後經濟繁榮迎來了汽車的新時代,鐵路運輸正在世界各地消失,阿根廷也不例外,雖然如此,1967年至1971年間的阿根廷政府繼續投資鐵路並制定現代化計劃,更新了大部分的機車與車輛,鐵路系統仍運行良好。

然而裴隆的陰影始終未曾離開過阿根廷這片土地,1976年至1983年,阿根廷經歷了獨裁軍政府的統治,在此期間,阿根廷鐵路開始大幅的衰退,在1965年時,25%的貨物和18%的乘客仰賴鐵路運輸,而來到1980年,這個數字分別下降到8%和7%,Ferrocarriles Argentinos每天虧損達100萬美元,乘客人數不斷下降。

當阿根廷終於擺脫軍事政權統治進入民主化的20世紀之後,阿根廷鐵路已經殘破不堪,軍政府遺留下來的經濟負擔和債務也把繼任政府壓得喘不過氣來,故而又開始考慮鐵路私有化的議題。

梅南(Carlos Menem)擔任總統期間,在經濟政策上採行了國際貨幣基金組織(IMF)代表的華盛頓共識立場,也就是當時流行的新自由主義,這和目前阿根廷總統米雷伊採行的休克療法如出一轍。根據這個路線,阿根廷以極低的價格出售其大部分國有資產,其中當然也包括鐵路部門。

在1992年至1995年的改革過程中,政府把國有公司Ferrocarriles Argentinos轉為私有化,拆分成6個不同地區子公司,並透過公開招標向私營公司授予特許經營權,而這次的私有化,又為阿根廷鐵路帶來了慘痛的後果。

裴隆的陰影始終未曾離開過阿根廷這片土地。圖為裴隆1946年就任阿根廷總統。 ...
裴隆的陰影始終未曾離開過阿根廷這片土地。圖為裴隆1946年就任阿根廷總統。 圖/維基共享 

鐵路私有化之後,阿根廷鐵路網絡迅速減少四分之一,長途路線幾乎完全消失。私鐵公司越來越不願意增加路線容量所需的投資,也一直無視監理單位的警告,未能履行維護鐵路基礎設施的合約義務。偏鄉路線紛紛遭到關閉停止營運,過去仰賴火車到來而得以發展的城鎮被清空,形同鬼城。一些農業城鎮發現自己處於被迫使用公路運輸的困境——公路運輸的成本足足比國有鐵路高出約72%。

而且鐵路私有化以來,鐵路部門失去了約7萬個工作機會,到了1998年,約有793個火車站被關閉,服務品質和旅客利用人次不斷下降。此外,甚至還出現在地的其他運輸業者(例如公車),為了維持自己的交通產品獨占而認購鐵路路線然後再放任其倒閉的荒唐現象

在這些亂象下,為了防止鐵路系統崩潰,阿根廷政府只能繼續提供大量補貼,反而在鐵路部門增加更多支出而大幅虧損,但因為營運權不在自己手裡,只能眼睜睜看著錢不斷的燒,但卻換來更差勁的服務,和更加惡化的基礎設施。

2001年的經濟風暴是壓垮阿根廷鐵路的最後一根稻草,私營公司和政府都再也無力提供鐵路應有的服務水準,至此,重建國家鐵路網的聲浪又回到了阿根廷社會的視野之中,之後的歷任政府都致力於增加國家在各條路線上的管理權力,到了2008年,阿根廷才總算成立了統整全國鐵路網的預備機構SOFSE(Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria,直譯為阿根廷火車鐵路營運公司),慢慢的將部份路線收回國有化並重新整建相關基礎設施。

但是由於多年來私有化的影響已將鐵路網切分得過於細碎,且在契約自由主義原則的前提下,阿根廷政府能夠介入的程度實在不多,直到2012年的「Once慘案」發生,阿根廷鐵路政策才又急轉直下。

「Once慘案」發生在2012年2月,私營鐵路公司Trenes de Buenos Aires(TBA)的一列火車在Once車站發生嚴重衝撞,造成51人死亡,700多人受傷,是繼2011年弗洛雷斯鐵路事故之後,該路線在6個月內發生的第二起致命事故,也是阿根廷歷史上第三致命的火車事故,僅次於1970年的貝納維德斯鐵路事故(造成236人死亡,368人受傷)和1978年的薩佩雷拉鐵路事故(造成55人死亡)。

Once慘案發生後,阿根廷政府正式把鐵路國有化納為主導政策,2012年6月,宣佈將部份貨運鐵路重新國有化,理由是營運商「嚴重違反合約」。2015年4月,在國會壓倒性多數通過之下,阿根廷國鐵公司Ferrocarriles Argentinos正式成立,主導阿根廷鐵路國有化的一切事項,同年,鐵路網的預算支出核定為90億阿根廷披索。至此之後阿根廷鐵路陸續收歸國有重新修建,並整合成統一的路網,成為今日所見的阿根廷鐵路系統樣貌,本次事故發生的聖馬丁線,也是在2018年開始重新翻新路線並且實施電氣化工程的。

阿根廷總統大選前的2023年11月18日,布宜諾斯艾利斯的雷蒂羅火車站懸掛著一條...
阿根廷總統大選前的2023年11月18日,布宜諾斯艾利斯的雷蒂羅火車站懸掛著一條橫幅,上面寫著:「對阿根廷火車私有化說不,對米雷伊說不」。 圖/美聯社 

▌向左?向右?還是向前?

一個國家在面對世界經濟發展的大趨勢中應該採取左派還是右派的治理方針,這並不是一個能夠輕易回答的問題,也並非一朝一夕能夠驗證的結論。政治、經濟各自有其運作邏輯,無法從單一角度簡單論述。

如今阿根廷再次發生嚴重的鐵路事故,令人想起當初的Once慘案,這是否是一種警訊,而現任總統米雷伊的自由主義私有化政策是否就是解決阿根廷鐵路經營困境的解方,這都有待長時間的討論與觀察。然而阿根廷的鐵路發展史向我們顯示,每當遭逢劇烈政經情勢變動的時候,鐵路系統隨著政治需求所做的急遽轉型,都會埋下深遠且幾乎無法逆轉的後果。如果抉擇正確,那會是一路繁榮愉悅的光景,如果選擇錯誤,等在前方的就是重大的事故,犧牲的是無辜的旅客與人民。

有點弔詭的是,從阿根廷鐵路部門的演變來看,當社會處於自由主義經濟氛圍時,以效率為出發點而將鐵路私有化與分拆化的政策,又導致了因為缺乏統整宏觀的路網經營視野,而最終在各個私營公司極端追求成本縮減與營利的目標導向下,破壞了整體的路網品質。

而這樣的問題又在大政府興起後,將鐵路國有化成為一體的措施後得到改善與平衡,或著簡單來說,從鐵路部門在阿根廷的運作情形來看,截至目前似乎是國有一體的方式比私有多元的方式表現來得更好一點。

5月10日的巴勒摩事故現在已經成為阿根廷政壇的政治角力場,政治經濟上的左派或右派都可以在這件事故中找到攻擊對手的理由並提出各種「解方」,而鐵路部門也再一次輪迴到面臨「國有」與「私有」選哪一個的關鍵時刻。

如果有一種可能,是阿根廷人民能夠從歷史中得到教訓,理解火車從來都不會主動向左或向右,只有不停的專心往前,任何路上發生的隨機狀況,都可能造成火車的減速或是阻礙,甚至危險。

正如筆者在之前的文章所提到過,鐵路系統是一個結合人與設備且長期磨合適應的精密「系統」,牽一髮而動全身,任何細微的變動都可能造成這個系統內的連鎖效應而導致預料之外的後果,更何況是這麼劇烈的政經情勢變化以及大規模的組織變革,對於鐵路系統所造成的擾動都將帶來難以評估的副作用與風險。(推薦閱讀:〈日本鐵道透視:準點發車的軌道...人與機械相扣的鐵路系統〉

如果能在歷史中捕捉到鐵路系統特殊的運作邏輯,那麼這一次阿根廷政府的選擇會不會有所不同?這一次的政策決定能否給予鐵路系統跳脫左與右二元對立的機會,讓鐵路部門走出更為專業自主又能兼顧安全補強的路線,而不是追求一種流於「形式」、「可見」的選邊站改革,或許也不失為政治語境以外的另一種觀察與思考角度。

火車從來都不會主動向左或向右,只有不停的專心往前,任何路上發生的隨機狀況,都可能...
火車從來都不會主動向左或向右,只有不停的專心往前,任何路上發生的隨機狀況,都可能造成火車的減速或是阻礙,甚至危險。圖為布宜諾斯艾利斯一處火車站。 圖/路透社 

責任編輯/賴昀


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吳宗霖

政大社會所碩士畢。 熱愛故事,渴求見聞,基本上是個由好奇心和分享慾組成的人。

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