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世界貿易的頂上戰爭:美國不喜歡?難產中的WTO總幹事選戰

2020/12/07 徐子軒

WTO的總幹事人選問題,討論數月各國仍缺乏共識,也尚未確定下次選拔時間。原定11...
WTO的總幹事人選問題,討論數月各國仍缺乏共識,也尚未確定下次選拔時間。原定11月初舉行的第三輪商議,也因美國意見喬不攏而破局。經歷數次總幹事遴選難產,WTO未來仍問題重重。圖為示意圖,2008年河舞號(Riverdance)擱淺事件,載滿沉重貨物的渡輪遭遇大浪,整船擱淺岸邊。 圖/路透社

11月底,一家美國媒體發表了一則獨家新聞,宣稱有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希(Yoo Myung hee),由於未能獲得WTO多數支持,故打算退出選舉——如無意外,這場選舉將由不受美國支持的奈及利亞高官奧孔喬-伊維拉(Ngoji Okonjo Iweala)勝出,她將成為WTO首位來自非洲的女性領袖

這則新聞很快就在全世界擴散,使奈及利亞人民歡欣鼓舞。不過,俞明希旋即出面否認,表示絕無意願退出,並強調:

「總幹事大位是成員國基於『共識決定』...並非經由『投票』。」

於是11月初的選拔仍無法形成共識,也尚未確定下一次選拔時間,顯示兩個女人的WTO頂上戰爭還在延續

11月底,根據媒體報導,有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希(Yoo Myu...
11月底,根據媒體報導,有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希(Yoo Myung hee),由於未能獲得WTO多數支持,打算退出選舉。將由奈及利亞高官奧孔喬-伊維拉(Ngoji Okonjo Iwara)出任總幹事。但是俞明希旋即出面否認,表示無意願退出。左為俞明希、右為奧孔喬-伊維拉。 圖/法新社

要了解這場戰役的激烈,必須要從今年年中說起。由於前總幹事阿茲維多(Roberto Azevêdo)以私人因素提前請辭,做到八月底為止,WTO隨即啟動繼任選拔程序。當時英國、埃及等八個國家提名自己的候選人,經過兩輪篩選(winnowing),總理事會最後確定了保留奧孔喬-伊維拉和俞明希進入決選。

兩位女將各有所長,都是一時之選。奧孔喬-伊維拉擁有美國MIT博士學位,是國際著名經濟學家,曾在世界銀行工作達25年、當上常務董事(Managing Director)的二把手高位,也曾擔任過奈及利亞財長、各種國際組織與跨國公司的高層,無論是產官學界均有豐富經驗,乃是當代不可多得的非裔菁英。

俞明希是標準的韓國官僚菁英,除了短期前往美國進修、取得法學博士(JD)學位外,大部分的時間都在公務體系工作。隨著韓國在全球貿易的活躍,俞明希也參與了許多對外談判過程,像是韓國-新加坡FTA、韓美自貿協定等(KORUS),可說很少有人比她更了解貿易對開發中國家的價值與代價。

目前,俞明希得到了美國、韓國的奧援,文在寅更是俞明希的最佳助選員,曾一天打電話給6國領袖拉票,為俞明希爭取到不少支持;但奧孔喬-伊維拉的呼聲卻更高,得到眾多國家的支持,像是非洲、中南美、加勒比海等開發中與低度開發國家,亞洲的日本和中國,以及部分歐盟成員國。

出身韓國傳統菁英官僚體系的俞明希,目前得到美、韓奧援。韓國總統文在寅更是俞明希的...
出身韓國傳統菁英官僚體系的俞明希,目前得到美、韓奧援。韓國總統文在寅更是俞明希的最佳助選員,曾一天打電話給6國領袖拉票,為俞明希爭取到不少支持。圖為今年11月15日,俞明希在青瓦臺簽署RCEP,旁邊站立者為文在寅。 圖/歐新社

相較於俞明希的傳統菁英氣息,出身於奈及利亞的奧孔喬-伊維拉除擁有美國MIT博士學...
相較於俞明希的傳統菁英氣息,出身於奈及利亞的奧孔喬-伊維拉除擁有美國MIT博士學位、曾在世界銀行工作達25年之外,更具有鮮明的政治明星形象。圖為2007年,奧孔喬-伊維拉與U2主唱波諾,共同獲頒美國國家憲法中心(National Constitution Center)的自由獎章。 圖/美聯社

非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉,是因為他們覺得「該輪到非洲了」,歷任WTO總幹事,有出身歐洲、大洋洲、亞洲、南美,就是獨缺非洲——不過這個理由有點牽強,若照地域而論,同樣沒有來自北美、中東,以「地域正確」也根本不是WTO的政治傳統。

另一方面,韓國代表的是已開發國家,強調應該輪到此一群體了,因為WTO有從已開發和發展中經濟體輪流擔任總幹事的歷史。來自巴西的阿茲維多是從法國的拉米(Pascal Lamy)接棒,拉米則是從泰國的素帕猜(Supachai Panitchpakdi)接棒。然而更早之前都是由已開發國家掌舵,所以這種說法也未必站得住腳。

事實上,已開發國家與開發中(以及低度開發國家)在遴選總幹事上常有爭執,雙方陣營也非絕對壁壘分明。像是1999年的總幹事改選,曾任紐西蘭總理的摩爾(Mike Moore)獲得了美國與多數歐洲國家、部分拉丁美洲和非洲國家的支持;時任泰國副總理的素帕猜得到日本、印度等亞洲國家,多數非洲國家,以及墨西哥、巴西等美洲國家的支持

雙方陣營僵持難下,支持素帕猜的國家打算動用投票解決,辯稱投票是民主過程的程序,也認為是WTO規則。反對者如美國等聲稱WTO的決策方式是協商一致決,投票將樹立危險的先例,將使組織分裂,也不能保護聲勢較小的國家。最後雙方達成妥協,讓原本的任期4年延長為6年,讓兩名候選人各做3年時間。

非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉,是因為他們覺得「該輪到非洲了」,歷任WT...
非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉,是因為他們覺得「該輪到非洲了」,歷任WTO總幹事,有出身歐洲、大洋洲、亞洲、南美,就是獨缺非洲,因此期待奈及利亞出身的奧孔喬-伊維拉能出面角逐大位,拉非洲一把。圖為示意圖,是一群蒲隆地搭上貨車的腳踏車青年。 圖/路透社

從過去與本次總幹事遴選的難產,不難看出WTO是一個充滿衝突但又具有彈性的組織。原定於11月初舉行的第三輪商議,同樣也因美國反對破局,要解決僵局有兩種可能性:一是成員國重新推舉候選人或通過協商找出新的候選人;二是等待川普下台、拜登上台的美國會「改變想法」。但現在看來WTO總理事會比較傾向後者。

誠然,奧孔喬-伊維拉無法得到美國支持,是受到川普政府的阻撓。像是貿易代表萊特希澤就認為:她過於強調自由貿易,屬於國際主義者(internationalists),不利於華府策略。即便奧孔喬-伊維拉在去年取得美國國籍,在美國也居住20幾年,仍不被川普政府信任,決定支持俞明希

不過,如果直覺認為拜登上任後「逢川必反」,恐怕會是極為錯誤的判斷。奧孔喬-伊維拉曾在2012年參與世界銀行行長選舉,在世銀工作多年的她,是呼聲最高的候選人,受到南非等非洲國家支持,然而當時的歐巴馬政府卻選擇提名完全沒有財經背景的醫學教授,也就是美籍韓裔的金墉(Jim Yong Kim)。

有論者認為是金墉的種族背景符合歐巴馬政府的考量、亦有論者認為按照慣例,行長職位必須由美國籍人士出任,那時奧孔喬-伊維拉還沒有美國身分。如今舊事重演,拜登從歐巴馬副手扶正,看不出有支持奧孔喬-伊維拉的強烈理由,因為川普政府選擇俞明希有鞏固美韓同盟的考量,這點拜登十分清楚——換言之,美國不會輕易放棄對俞明希的提名。

為何奧孔喬-伊維拉得不到美國支持?主因仍是受到川普政府阻撓。像是貿易代表萊特希澤...
為何奧孔喬-伊維拉得不到美國支持?主因仍是受到川普政府阻撓。像是貿易代表萊特希澤就認為:她過於強調自由貿易,屬於國際主義者(internationalists),不利於華府策略。即便奧孔喬-伊維拉在去年取得美國國籍,在美國也居住20幾年,仍不被川普政府信任,決定支持俞明希。 圖/歐新社

進一步而言,拜登會支持誰,背後涉及的是本屆政府如何看待WTO,以及如何改革該組織的戰略。WTO主要有三項功能,包括會員協商以建立貿易規則、管理與監督規則,以及解決會員間的紛爭,幾乎所有成員國都同意WTO的表現差強人意,且近年來重商主義興起、反全球化形成不可忽視的力量,更需要大幅度改革WTO。

多邊主義的擁護者通常將WTO視為是規則制定者與仲裁者,但單邊主義者則將WTO當作談判論壇。這點很明確的反映在歐巴馬與川普兩任政府身上,歐巴馬時期屢屢興訟,是歷屆政府使用WTO的爭端解決機制(DSM)最多者,而川普時期則只利用DSM作為貿易戰輔助工具,萊特希澤更偏好以談判解決爭端。

川普政府自2017年以來陸續阻止了數名DSM上訴機構(AB)成員的任命,到2019年已不足法定人數,無法正常運作。這不只是川普政府的獨斷,歐巴馬政府也曾阻擋韓籍AP成員的連任,理由是他的裁定超出AP的授權,也就是說美國認為AP習慣發布裁定,當作是國際貿易規則,不啻是一種仲裁立法,已非當初WTO所設想的範圍

雖然DSM仍可接受會員提交爭端,但少了AP會讓仲裁無法告終,處於不確定狀態而影響雙方往來,失利方無法上訴,亦可能採取報復措施,加劇保護主義。對拜登政府來說,這不是補提名或停止阻擋任命AP成員就可解決的問題,必須要偕同各國在規則制定和爭端解決之間取得新的平衡。

至於拜登會支持誰?背後涉及的是政府如何看待WTO、以及如何改革的戰略。WTO主要...
至於拜登會支持誰?背後涉及的是政府如何看待WTO、以及如何改革的戰略。WTO主要有三項功能,包括會員協商以建立貿易規則、管理與監督規則,以及解決會員間的紛爭。但幾乎所有成員國都認為WTO表現差強人意,更需大幅度改革WTO。圖為示意圖,2012年在巴基斯坦,一群人試圖把一輛過載翻覆的貨車拉回正軌。 圖/路透社

此外,應對中國的貿易政策也將成為拜登政府在WTO的行為焦點。

就北京看來,改革WTO意謂遏止美國(川普政府)的單邊制裁,或是制止以國安為由的不公平貿易,強調WTO應接受不同的經濟發展模式,特別是尊重發展中成員的特殊和差別待遇權利,並辯稱國有企業不該是改革下的犧牲者。

就華府看來,現行WTO規則不足以處理中國在智慧財產權、國有企業補貼等方面所構成的挑戰,中國所訴求的發展中成員待遇,正是美國欲去之而後快的重點。拜登即使不似川普動輒祭出關稅對付中國,也必須找出有效的方式彌補規則的漏洞,但若想要在WTO重新擬定規則,將面臨中國、印度等國的制肘,可謂困難重重。

最後,回到總幹事遴選上,因為該角色不具實權,但有其軟實力的超然地位,可依靠外交和政治力量幫助成員建立共識,這可能是拜登政府考慮是否更換支持候選人的重點之一,也是哪位女將能取得美國支持而出線的關鍵。

此外,應對中國的貿易政策也將成為拜登政府在WTO的行為焦點。就華府看來,現行WT...
此外,應對中國的貿易政策也將成為拜登政府在WTO的行為焦點。就華府看來,現行WTO規則不足以處理中國在智慧財產權、國有企業補貼等方面所構成的挑戰,中國所訴求的發展中成員待遇,正是美國欲去之而後快的重點。圖為習近平與盛世中國夢。 圖/美聯社


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