世界貿易的頂上戰爭：美國不喜歡？難產中的WTO總幹事選戰

2020/12/07 徐子軒

WTO的總幹事人選問題，討論數月各國仍缺乏共識，也尚未確定下次選拔時間。原定11... — WTO的總幹事人選問題，討論數月各國仍缺乏共識，也尚未確定下次選拔時間。原定11月初舉行的第三輪商議，也因美國意見喬不攏而破局。經歷數次總幹事遴選難產，WTO未來仍問題重重。圖為示意圖，2008年河舞號（Riverdance）擱淺事件，載滿沉重貨物的渡輪遭遇大浪，整船擱淺岸邊。圖／路透社

11月底，一家美國媒體發表了一則獨家新聞，宣稱有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希（Yoo Myung hee），由於未能獲得WTO多數支持，故打算退出選舉——如無意外，這場選舉將由不受美國支持的奈及利亞高官奧孔喬-伊維拉（Ngoji Okonjo Iweala）勝出，她將成為WTO首位來自非洲的女性領袖。

這則新聞很快就在全世界擴散，使奈及利亞人民歡欣鼓舞。不過，俞明希旋即出面否認，表示絕無意願退出，並強調：

「總幹事大位是成員國基於『共識決定』...並非經由『投票』。」

於是11月初的選拔仍無法形成共識，也尚未確定下一次選拔時間，顯示兩個女人的WTO頂上戰爭還在延續。

11月底，根據媒體報導，有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希（Yoo Myu... — 11月底，根據媒體報導，有意角逐WTO總幹事寶座的韓國高官俞明希（Yoo Myung hee），由於未能獲得WTO多數支持，打算退出選舉。將由奈及利亞高官奧孔喬-伊維拉（Ngoji Okonjo Iwara）出任總幹事。但是俞明希旋即出面否認，表示無意願退出。左為俞明希、右為奧孔喬-伊維拉。圖／法新社

要了解這場戰役的激烈，必須要從今年年中說起。由於前總幹事阿茲維多（Roberto Azevêdo）以私人因素提前請辭，做到八月底為止，WTO隨即啟動繼任選拔程序。當時英國、埃及等八個國家提名自己的候選人，經過兩輪篩選（winnowing），總理事會最後確定了保留奧孔喬-伊維拉和俞明希進入決選。

兩位女將各有所長，都是一時之選。奧孔喬-伊維拉擁有美國MIT博士學位，是國際著名經濟學家，曾在世界銀行工作達25年、當上常務董事（Managing Director）的二把手高位，也曾擔任過奈及利亞財長、各種國際組織與跨國公司的高層，無論是產官學界均有豐富經驗，乃是當代不可多得的非裔菁英。

俞明希是標準的韓國官僚菁英，除了短期前往美國進修、取得法學博士（JD）學位外，大部分的時間都在公務體系工作。隨著韓國在全球貿易的活躍，俞明希也參與了許多對外談判過程，像是韓國-新加坡FTA、韓美自貿協定等（KORUS），可說很少有人比她更了解貿易對開發中國家的價值與代價。

目前，俞明希得到了美國、韓國的奧援，文在寅更是俞明希的最佳助選員，曾一天打電話給6國領袖拉票，為俞明希爭取到不少支持；但奧孔喬-伊維拉的呼聲卻更高，得到眾多國家的支持，像是非洲、中南美、加勒比海等開發中與低度開發國家，亞洲的日本和中國，以及部分歐盟成員國。

出身韓國傳統菁英官僚體系的俞明希，目前得到美、韓奧援。韓國總統文在寅更是俞明希的... — 出身韓國傳統菁英官僚體系的俞明希，目前得到美、韓奧援。韓國總統文在寅更是俞明希的最佳助選員，曾一天打電話給6國領袖拉票，為俞明希爭取到不少支持。圖為今年11月15日，俞明希在青瓦臺簽署RCEP，旁邊站立者為文在寅。圖／歐新社

相較於俞明希的傳統菁英氣息，出身於奈及利亞的奧孔喬-伊維拉除擁有美國MIT博士學... — 相較於俞明希的傳統菁英氣息，出身於奈及利亞的奧孔喬-伊維拉除擁有美國MIT博士學位、曾在世界銀行工作達25年之外，更具有鮮明的政治明星形象。圖為2007年，奧孔喬-伊維拉與U2主唱波諾，共同獲頒美國國家憲法中心（National Constitution Center）的自由獎章。圖／美聯社

非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉，是因為他們覺得「該輪到非洲了」，歷任WTO總幹事，有出身歐洲、大洋洲、亞洲、南美，就是獨缺非洲——不過這個理由有點牽強，若照地域而論，同樣沒有來自北美、中東，以「地域正確」也根本不是WTO的政治傳統。

另一方面，韓國代表的是已開發國家，強調應該輪到此一群體了，因為WTO有從已開發和發展中經濟體輪流擔任總幹事的歷史。來自巴西的阿茲維多是從法國的拉米（Pascal Lamy）接棒，拉米則是從泰國的素帕猜（Supachai Panitchpakdi）接棒。然而更早之前都是由已開發國家掌舵，所以這種說法也未必站得住腳。

事實上，已開發國家與開發中（以及低度開發國家）在遴選總幹事上常有爭執，雙方陣營也非絕對壁壘分明。像是1999年的總幹事改選，曾任紐西蘭總理的摩爾（Mike Moore）獲得了美國與多數歐洲國家、部分拉丁美洲和非洲國家的支持；時任泰國副總理的素帕猜得到日本、印度等亞洲國家，多數非洲國家，以及墨西哥、巴西等美洲國家的支持。

雙方陣營僵持難下，支持素帕猜的國家打算動用投票解決，辯稱投票是民主過程的程序，也認為是WTO規則。反對者如美國等聲稱WTO的決策方式是協商一致決，投票將樹立危險的先例，將使組織分裂，也不能保護聲勢較小的國家。最後雙方達成妥協，讓原本的任期4年延長為6年，讓兩名候選人各做3年時間。

非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉，是因為他們覺得「該輪到非洲了」，歷任WT... — 非洲國家之所以會全力支持奧孔喬-伊維拉，是因為他們覺得「該輪到非洲了」，歷任WTO總幹事，有出身歐洲、大洋洲、亞洲、南美，就是獨缺非洲，因此期待奈及利亞出身的奧孔喬-伊維拉能出面角逐大位，拉非洲一把。圖為示意圖，是一群蒲隆地搭上貨車的腳踏車青年。圖／路透社

從過去與本次總幹事遴選的難產，不難看出WTO是一個充滿衝突但又具有彈性的組織。原定於11月初舉行的第三輪商議，同樣也因美國反對破局，要解決僵局有兩種可能性：一是成員國重新推舉候選人或通過協商找出新的候選人；二是等待川普下台、拜登上台的美國會「改變想法」。但現在看來WTO總理事會比較傾向後者。

誠然，奧孔喬-伊維拉無法得到美國支持，是受到川普政府的阻撓。像是貿易代表萊特希澤就認為：她過於強調自由貿易，屬於國際主義者（internationalists），不利於華府策略。即便奧孔喬-伊維拉在去年取得美國國籍，在美國也居住20幾年，仍不被川普政府信任，決定支持俞明希。

不過，如果直覺認為拜登上任後「逢川必反」，恐怕會是極為錯誤的判斷。奧孔喬-伊維拉曾在2012年參與世界銀行行長選舉，在世銀工作多年的她，是呼聲最高的候選人，受到南非等非洲國家支持，然而當時的歐巴馬政府卻選擇提名完全沒有財經背景的醫學教授，也就是美籍韓裔的金墉（Jim Yong Kim）。

有論者認為是金墉的種族背景符合歐巴馬政府的考量、亦有論者認為按照慣例，行長職位必須由美國籍人士出任，那時奧孔喬-伊維拉還沒有美國身分。如今舊事重演，拜登從歐巴馬副手扶正，看不出有支持奧孔喬-伊維拉的強烈理由，因為川普政府選擇俞明希有鞏固美韓同盟的考量，這點拜登十分清楚——換言之，美國不會輕易放棄對俞明希的提名。

為何奧孔喬-伊維拉得不到美國支持？主因仍是受到川普政府阻撓。像是貿易代表萊特希澤... — 為何奧孔喬-伊維拉得不到美國支持？主因仍是受到川普政府阻撓。像是貿易代表萊特希澤就認為：她過於強調自由貿易，屬於國際主義者（internationalists），不利於華府策略。即便奧孔喬-伊維拉在去年取得美國國籍，在美國也居住20幾年，仍不被川普政府信任，決定支持俞明希。圖／歐新社

進一步而言，拜登會支持誰，背後涉及的是本屆政府如何看待WTO，以及如何改革該組織的戰略。WTO主要有三項功能，包括會員協商以建立貿易規則、管理與監督規則，以及解決會員間的紛爭，幾乎所有成員國都同意WTO的表現差強人意，且近年來重商主義興起、反全球化形成不可忽視的力量，更需要大幅度改革WTO。

多邊主義的擁護者通常將WTO視為是規則制定者與仲裁者，但單邊主義者則將WTO當作談判論壇。這點很明確的反映在歐巴馬與川普兩任政府身上，歐巴馬時期屢屢興訟，是歷屆政府使用WTO的爭端解決機制（DSM）最多者，而川普時期則只利用DSM作為貿易戰輔助工具，萊特希澤更偏好以談判解決爭端。

川普政府自2017年以來陸續阻止了數名DSM上訴機構（AB）成員的任命，到2019年已不足法定人數，無法正常運作。這不只是川普政府的獨斷，歐巴馬政府也曾阻擋韓籍AP成員的連任，理由是他的裁定超出AP的授權，也就是說美國認為AP習慣發布裁定，當作是國際貿易規則，不啻是一種仲裁立法，已非當初WTO所設想的範圍。

雖然DSM仍可接受會員提交爭端，但少了AP會讓仲裁無法告終，處於不確定狀態而影響雙方往來，失利方無法上訴，亦可能採取報復措施，加劇保護主義。對拜登政府來說，這不是補提名或停止阻擋任命AP成員就可解決的問題，必須要偕同各國在規則制定和爭端解決之間取得新的平衡。