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便成了路:大國治下,進擊的西非集體安全

2017/03/01 陳岱嶺

「在這個時刻,請允許我提醒各位:構成ECOWAS所有基本原則的,是團結,統一,相...
「在這個時刻,請允許我提醒各位:構成ECOWAS所有基本原則的,是團結,統一,相互信任和睦鄰的崇高理想。我們應該在彼此的互動中,堅守這些原則。」 圖/美聯社

1月21日晚間,一架從甘比亞起飛的幾內亞政府公務機,在夜色中降落於幾內亞首都科納克里的機場。執政長達22年的甘比亞獨裁者葉海亞·賈梅(Yahya Jammeh),在新任非洲聯盟主席的幾內亞總統阿爾法·孔戴的協助下,離開了那個他曾發下豪語要執政「一億年」的國家,流亡海外。

促成賈梅政權出逃的,是西非最大的區域組織「西非經濟共同體」(ECOWAS)。一支以塞內加爾與奈及利亞為主組成的多國部隊,旋即開入甘比亞首都班竹,確保甘比亞政權和平轉移。西非最後獨裁者長達22年的政權,瞬間傾塌。

諸多媒體對於這次ECOWAS兵不血刃地促成甘比亞政權和平轉移表達高度的評價,甚至推論西非就此將走入成熟的多邊爭端解決機制。然而,這樣的推論是正確的嗎?要回答這個問題,我們不仿爬梳ECOWAS過去的發展歷程找答案,來看看是哪些因素,造就了這個非洲最具影響力與衝突調停經驗的次區域統合組織如今的樣貌。

發下豪語要執政「一億年」的甘比亞前總統賈梅,如今流亡海外。 圖/法新社
發下豪語要執政「一億年」的甘比亞前總統賈梅,如今流亡海外。 圖/法新社

▌團結的非洲:互不干預,一致對外

在這個時刻,請允許我提醒各位:構成ECOWAS所有基本原則的,是團結,統一,相互信任和睦鄰的崇高理想。我們應該在彼此的互動中,堅守這些原則。

——奈及利亞前總統巴班吉達於賴比瑞亞內戰問題特別峰會;1992年。

一個區域的國家如何思考集體安全的議題,將會連帶地形塑出該區域特有的解決危機的方式,並形塑出一套解決自己內部事務的安全文化。和世界其他地區相比,非洲各國對於安全的想像,很大程度是建立在與殖民列強對抗的共同經驗之下,所發展出的反帝國主義鬥爭思維。各國菁英在對殖民者進行民族自決鬥爭時的互相串聯,以及隨後獨立各國由上而下的非洲種族主義意識形態建構,都使非洲各國在彼此的國族主義裡,加上了普同的「非洲性」,為非洲人的身分認同,帶來了高度的跨國一致性與連帶感。

西非的統合,即屬於前述泛非統合下的一環。打開西非地圖,十六個國家眼花撩亂的分據各方,很容易讓人誤以為這是個自古以來便未有統合的區域。事實上,殖民時代以前的這塊土地,早已出現諸如迦納帝國馬利帝國桑海帝國等具有大範圍領土的中央集權式的本土政權。早期的大一統經驗雖然不是涵蓋每個西非國家,然而卻給與了殖民時代末期爭取民族自決的各屬地菁英們,一個建立跨越殖民疆界與語言障礙的一體感認同依據。

民族自決對抗西方殖民的共同歷史記憶,加上普同的「非洲性」,為非洲人的身分認同,帶...
民族自決對抗西方殖民的共同歷史記憶,加上普同的「非洲性」,為非洲人的身分認同,帶來了高度的跨國一致性與連帶感。 圖/美聯社

除了共同的歷史文化連帶、血緣撐起的非洲國族主義外,非洲國家經濟與政治實力孱弱的事實,也是早期西非安全文化形塑的關鍵,各國認知到必須放下歧見團結一致對外(西方),爭取共同利益,才有可能不再受到帝國主義侵擾。各國對安全威脅的假想敵,也在上述的脈絡下,以前殖民母國與冷戰的美蘇兩強為對象,而不是自己的鄰居。彼此尊重彼此的主體性,互不介入彼此國內事務的「不干預原則」,成了泛非主義團結大旗下的國際關係基調。

這樣的態度,體現在非洲聯盟的前身「非洲統一組織(OAU)」的憲章中對於會員國之間的安全規範上。OAU大抵上不鼓勵非洲國家之間介入彼此的內政問題,並以諸如「彼此主權平等」、「不干涉內政」、「反帝國主義(優先尋求非洲人自己解決衝突的方案)」、「沿用殖民時代領土界線作為國界」與「非武力和平解決爭議」等消極的原則,作為區域內各國互動的圭臬。

作為一個非洲次區域的統合組織,於1975年成立的ECOWAS,早期的安全文化,亦承襲OAU的前述原則而來。

尋求獨立的分離主義團體與馬里政府,外加伊斯蘭激進份子的戰鬥,在2013年讓馬里北...
尋求獨立的分離主義團體與馬里政府,外加伊斯蘭激進份子的戰鬥,在2013年讓馬里北部的武裝衝突進入白熱化階段,馬國政府與西非共同體於是向外求援,經聯合國安理會通過解決方案,派出由法國軍隊展開的「藪貓行動」,支援馬里政府軍。圖為一名馬里人民,身披法國國旗以表達對國際外力介的支持。 圖/路透社

▌非洲人管非洲事,西方國家退場

然而,隨著冷戰接近尾聲,1980年代末開始,非洲各地陸續發生大規模國內武裝衝突。在過去,這些衝突多半藉由西方強權調停。然而隨著美國1993年在索馬利亞行動的失敗,以及法國無力於盧安達與剛果等地阻止大規模屠殺與內戰的慘劇發生,都讓西方勢力在後冷戰時代逐漸袖手非洲大陸上的衝突。其中,又以西非地區最為動蕩不安:在1989年到2009年之間,西非各國總共發生了近十次的內戰與武裝衝突,從獅子山共和國幾內亞比索賴比瑞亞尼日馬里象牙海岸,將近一半的ECOWAS會員國在進入後冷戰時代的20年之間,都曾陷入動盪不安的政治鬥爭與政府失能,甚至使衝突蔓延到國界之外,危及其他的國家。

如果ECOWAS終究無法單獨解決自身事務,需要靠著外部力量的協助,那「非洲人管非洲事」終將只是空洞口號。作為一個「經濟共同體」,會員國內部政治持續的不穩定,以及政府失能之下不良的經濟投資與貿易環境,都讓區域內經濟統合的目標難以實現。

超國家組織在集體安全上的擴權的嘗試,本身就是對各會員國主權的限縮。這樣的改革,很難在高度尊重各國主權的非洲政治氛圍裡由各國自願推展,更遑論區域內充斥的獨裁或軍事統治政權。不干涉原則的幽魂盤旋在各國的政治算計裡,這使得當我們在討論ECOWAS為何能在今天有著非洲最制度化且經驗老道的區域衝突管理機制時,並無法簡單的把其演變視作組織自我具有能動性下做出的改革。ECOWAS改革得以可能,背後真正的驅動力,其實是區域霸權奈及利亞,其基於自身地緣政治利益考量下,藉由透過強化區域組織力量,進而鞏固區域局勢穩定,以便維繫自身國家安全,並擴張在西非的影響力的意圖。

不斷的內戰與武裝衝突導致難民流竄。  圖/美聯社
不斷的內戰與武裝衝突導致難民流竄。 圖/美聯社

▌內戰紛擾,奈及利亞主導的動機

在1967年至1970年長達三年的奈及利亞內戰中,位處該國東部盛產石油地區的分離主義政權「比亞法拉共和國」,除了得到法國、葡萄牙、南非的軍事援助外,也得到來自象牙海岸與布吉納法索等法語系鄰國的暗中支援,使之能與英國及蘇聯所支持的奈國軍隊分庭抗禮。無論鄰國是出於冷戰格局被策動,或為了自身利益而支持分離主義政權,血淋淋的內戰教訓,讓奈及利亞深深地意識到國內動盪與國外勢力之間,必然存在千絲萬縷的關係。

作為區域內最具政治與經濟實力,並逐漸從內戰復甦的區域大國,奈及利亞該怎麼做,才能在紛擾的西非保障自己的安全呢?在這個節骨眼,奈及利亞並沒有走回以自身力量介入鄰國的內部問題,避免衝突蔓延至自身的傳統單邊思維老路。奈及利亞所做的,反而是把自身安全鑲嵌在區域安全中,嘗試透過既有的多邊組織,建立各國集體安全的保護傘,來確保區域內的衝突能夠被有效控制與協商解決。

這樣的選擇是合理的。因為在前述的非洲安全文化下,任何國與國之間的單邊介入舉措,都有可能造成非洲其他國家的高度不安與反彈。1970年代末,東非坦尚尼亞武力推翻鄰國烏干達的獨裁統治者阿敏的事件,便引發剛果與肯亞等國家對於坦國可能侵犯主權的擔憂。奈及利亞亦在該年OAU峰會上批評坦國單方的冒進,只是再次讓西方國家有非洲國家一盤散沙各自算計,只會彼此顛覆,必須要殖民母國介入才能夠維持穩定的口實,從而藉由衝突的調停,強化本就不對稱的政治影響力。

位於奈及利亞東部的伊博族分離主義份子,在奧朱古上校(Chukwuemeka Od...
位於奈及利亞東部的伊博族分離主義份子,在奧朱古上校(Chukwuemeka Odumegwu Ojukwu,圖右)的策動下,於1967年宣布建立比亞法拉共和國。 圖/美聯社

奈及利亞進入為期三年的內戰,最終奈及利亞兵擊敗比亞法拉軍隊,比亞法拉政權宣布投降...
奈及利亞進入為期三年的內戰,最終奈及利亞兵擊敗比亞法拉軍隊,比亞法拉政權宣布投降,共和國走入歷史。 圖/美聯社

三年的流血戰爭,在奈及利亞引起大規模的飢荒與難民潮。圖為位於比亞法拉的難民營。 ...
三年的流血戰爭,在奈及利亞引起大規模的飢荒與難民潮。圖為位於比亞法拉的難民營。 圖/法新社

1977年的薩伊(今剛果民主共和國)內戰,奈及利亞便呼籲OAU成立快速應變部隊進行介入調停。1979年的OAU峰會上,奈及利亞更是公開質疑OAU過去不干涉原則的合理性。時任奈及利亞軍事統治者的Olusegun Obasanjo將軍,更是喊出非洲區域的維和部隊應該積極介入任何國家的內部衝突,以「杜絕非洲以外的勢力任何對我們國防與安全的控制。」

然而,「不干預原則」是非洲國家間安全文化深根蒂固的基石。在1980年代的時空背景下,奈及利亞提倡建立更主動且強大的非洲內部衝突解決機制,不僅冒犯西方國家,也遭致鄰居們的反彈。尤其是前法屬西非國家,如布吉納法索、象牙海岸、塞內加爾等國,更是公開表態反對,並再一次激起西非前英屬與前法屬國家之間的矛盾。甚至其他非洲國家如利比亞,更認為奈及利亞其實是想要透過區域組織,來製造在西非的「奈及利亞統治盛世(Pax Nigeria)」。

即便有著前述鄰國的顧慮,作為區域單極強權的奈及利亞,還是成功地利用政治影響力,於1979年以及1981年,相繼促成了ECOWAS各國簽署兩份其主導下的安全協議,建立了旨在「預防未來衝突、結束現有衝突,並支持成員國於和平下建設發展」的區域安全機制。隨著時序來到1990年代,頻繁衝突帶給各國的焦慮感,以及理解到經濟統合前的政治統合勢在必行的共識,更是近一步讓奈及利亞說服各國,在過去的安全協議之上,建立更強勢且制度化的區域安全機制。

而這樣的路徑,對于想要成為區域強權,卻處在一個容易因一個國家介入另一個國家內政感到反感的區域的大國而言,也是很合理的策略。相對於犯眾怒的單邊介入,則寧可選擇透過多邊組織來行事。區域組織在作為遂行區域強權政治意念的代理人的同時,功能也被日益完善。

「不干預原則」是非洲國家間安全文化深根蒂固的基石。在1980年代的時空背景下,奈...
「不干預原則」是非洲國家間安全文化深根蒂固的基石。在1980年代的時空背景下,奈及利亞提倡建立更主動且強大的非洲內部衝突解決機制,不僅冒犯西方國家,也遭致鄰居們的反彈。 圖/法新社

▌安全機制制度化:預防性介入

在奈及利亞的主導下,ECOWAS在1990年代初,將穩定和安全列為優先革新事項。ECOWAS更是在1993年進行了條約的修訂,明文規定理事會的決議對會員國具有約束力,使得ECOWAS的介入,由過去的國際紛爭,進一步延伸至會員國國內的武裝衝突。ECOWAS也在1999年通過「維和及衝突預防、管理與解決機制議定書」,更加制度化衝突處理的安全機制。

除此之外,ECOWAS更在2001年通過「民主與善治(good governance)議定書」,除了要求各國建立一套有著權力分立,自由和公平的多黨選舉等民主要素的憲政外,更明白表示對於任何「違反前述憲政要件的政權更替」,都是共同體所無法容忍的。這使得ECOWAS對於干預會員國內部事務的合法性,邁向新的紀元:從過去只能基於人道考量,亡羊補牢地在發生大規模人道危機之後進行干預,到現在可以做出是否違反民主憲政的法理事實判斷,在尚未發生流血衝突前,對會員國進行預防性的介入。

ECOWAS在2001年通過「民主與善治(good governance)議定書...
ECOWAS在2001年通過「民主與善治(good governance)議定書」,要求各國建立一套有著權力分立,自由和公平的多黨選舉等民主要素的憲政。 圖/歐新社

「民主與善治議定書」帶領西非共同體邁向新的紀元。圖為2007獅子山共和國的總統選...
「民主與善治議定書」帶領西非共同體邁向新的紀元。圖為2007獅子山共和國的總統選舉開票。 圖/美聯社

ECOWAS安全機制,是基於一套著重預防性外交(preventive diplomacy)與調解(mediation)先於軍事介入的程序,做為其行事範準,並透過設立隸屬於ECOWAS之下的機構負責執行。組織設計大致上跟聯合國或非洲聯盟的架構相同,有一個對應聯合國秘書處的執行委員會、 一個地位如同聯合國安理會般,有權批准所有形式干預與軍事部署的安全與調停理事會,以及會員國首腦會議等。

除了前述仿西方多邊組織建立的體制外,ECOWAS的安全機制裡,還有一項別具特色,且時常扮演關鍵角色的賢者理事會(Council of the Wise)。賢者理事會由具有調解經驗的區域知名人士組成,在大大小小衝突中,扮演調停人的角色。這樣的設計,是基於前述早期非洲領導人之間私交甚篤的背景,透過派出與衝突雙方關係良好的前國家元首出任調解人,以利ECOWAS藉由個人性的協商利基,促成衝突的解決。

然而,這也讓ECOWAS早期的調停能否成功,極大程度仰賴調解人個人與衝突雙方的私交,而非專業的外交官。ECOWAS的調停,因此有著濃濃早期非洲各國之間菁英密室政治的味道;這也造成調解上的不確定性:一旦有影響力的人沒有意願涉入這次事件,或者輪職主席國總統對雙方的影響力弱時,ECOWAS就會形同失能。

ECOWAS安全機制,著重預防性外交與調解先於軍事介入的程序,其組織設計大致上跟...
ECOWAS安全機制,著重預防性外交與調解先於軍事介入的程序,其組織設計大致上跟聯合國或非洲聯盟的架構相同,有一個對應聯合國秘書處的執行委員會。圖為2012年ECOWAS各國軍事領袖召開會議,商討極端伊斯蘭主義所帶來的恐怖威脅。 圖/法新社

▌當軍事干預無可避免...

一旦預防性外交與調解手段都宣告失敗怎麼辦呢?這時候,就輪到ECOWAS的軍事干預機制出場。根據1981年的互相防衛協助議定書(Protocol on Mutual Defense Assistance),ECOWAS必須建立一支屬於共同體的多國武裝部隊,這即是後來西非共同體軍事監測組(ECOMOG)成立的法源依據。

然而,基於前述歷史脈絡下西非各國之間有限的互信,ECOMOG的能力與性質,其實是高度受限的。他被賦予的並非對衝突中違反人道的一方進行制裁,也不是真正的配備嚇阻性高武力,讓衝突雙方有所顧忌的軍隊。早期ECOMOG被賦予的定位,僅僅是配備微弱的武裝力量,為了監控雙方是否遵守停火諾言,而進行消極維和的一支部隊,而非促成停火的部隊。

這使得在1990至2000年代諸如獅子山、象牙海岸與賴比瑞亞的內戰中,ECOMOG調停的能力,備受國際社會質疑。ECOMOG多次無法阻止衝突雙方在停火不符合利益時重啟戰火,在維和的後期仍需要聯合國接手派遣維和部隊,來繼續未來的和平協定的維持,本身並無力獨立肩負杜絕武裝衝突的任務。

此外,派出ECOMOG也不是件簡單的事。除了各國對於衝突雙方的支持帶來的政治僵局外,ECOWAS照慣例也是會優先尋求聯合國或非洲聯盟等上位組織的協助。若不可行,才會不得不退而求其次,在要求得到安理會的授權後,才由ECOMOG出馬。一層層的遵守國際組織階序,對「師出有名」合法性與正當性的在乎,背後亦體現過去不干涉主義的思維留下的安全文化遺緒。

為了解決前述問題,各國近年來改組ECOMOG為西非經濟共同體常備部隊(ESF),並將權限近一步擴大到除了過去的維和外,更能以人道干預、軍事制裁、預防性介入或解除衝突方武裝以及動亂地區治安維持等不同程度與功能的軍事部署,靈活並主動地介入衝突,扮演更具嚇阻性的力量。這次甘比亞的介入,則是繼2012年在馬利北部對叛軍的壓制後,ESF第二次被部署。

ECOMOG調停的能力,在過去備受國際社會質疑,時常在維和的後期仍需要聯合國接手...
ECOMOG調停的能力,在過去備受國際社會質疑,時常在維和的後期仍需要聯合國接手派遣維和部隊(藍盔部隊)。 圖/法新社

▌甘比亞事件:賈梅讓誰不開心?

相較過去ECOWAS的幾次干預,這次甘比亞事件不流血且迅速介入的特性,或許可以說是前述從不干涉主義走向介入會員國違憲事務的安全文化演進至今,ECOWAS日益制度化的安全機制,加上更積極且靈活的軍事干預革新,在遇到甘比亞特殊的地緣政治下,所產生的結果。

其中,地緣政治上對甘比亞有巨大影響力的鄰國塞內加爾,是讓ECOWAS此次作風丕變背後最大的關鍵。相對於任何可能把賈梅持續留在甘比亞的解決方案,對其忍無可忍的塞內加爾,更傾向直接把賈梅政權一勞永逸地瓦解掉。

一千兩百萬人口的塞內加爾跟兩百萬人口的甘比亞之間的地理關係,就像是刈包之於裡面的控肉。甘比亞與塞內加爾「國中之國」的關係,長期視彼此為非正式的共同體。

塞內加爾跟甘比亞兄弟之邦的關係,在賈梅統治日益不穩下開始變質。賈梅時常出言毀謗塞內加爾領導人,來轉移甘比亞人對政府失能的注意力,形塑他強人的姿態。卻渾然不知他的政權高度依賴環繞其三面的鄰國,而得以維繫的本質。而賈梅政權下充斥監禁、謀殺與恐嚇的恐怖統治,使得大量的政治難民逃到塞內加爾,無形中對塞內加爾產生嚴重的經濟與社會負擔。對此,賈梅卻反過來批評塞內加爾窩藏甘比亞的政治異議者,並協助他們破壞賈梅政權的穩定。

「國中之國」:被塞內加爾包夾的甘比亞。 圖/維基共享
「國中之國」:被塞內加爾包夾的甘比亞。 圖/維基共享

諷刺的是,塞內加爾激進的分離主義組織「卡薩芒斯民主力量運動(MDFC)」過去卻曾在賈梅的支持與默許下,利用甘比亞領土作為基地,發展對塞內加爾政府的顛覆運動。賈梅長期縱容自己土地上的MDFC越境殺害與綁架塞內加爾人,卻從來沒有遭到懲罰,並對這些恐怖行動一概卸責,加上賈梅政權近年來任意拘禁逮捕甚至處決塞內加爾公民,這些新仇舊恨,更是令塞內加爾社會感到憤怒。

兩國之間勢如水火的矛盾,讓我們不難看出為何塞內加爾會有充分的動機,藉聯合國安理會與ECOWAS的授權,製造軍事干預的合法性,並以多邊介入機制的名義,為自己除掉鄰國的不穩定因子。這樣的動機雖未言明,但卻實實在在地反映於ESF部隊的組成上。雖然名義上是多國聯軍,然甘比亞任務主要的組成卻是賽內加爾部隊,其餘才是部分奈及利亞的支援兵力。

不過,ECOWAS能否合法地介入甘比亞的事件,有個最核心的問題:賈梅政權有沒有「違反憲法」的事實?如果賈梅跟過去一樣,作票把自己做到贏得選舉,那大家不爽歸不爽,在程序合法下還是拿他沒轍。

然而這次,賈梅卻給了早就想教訓他一頓的鄰居一個大禮:作票做到輸掉。而且在承認落選後,又翻臉不承認選舉結果。這等於給了ECOWAS一個非常好的介入口實:你承認輸了,那就是承認選舉結果。你反悔,就是違反憲法。你違反憲法,我們就可以依照前述的原則,對甘比亞的內政做出預防性干預。

賈梅政權與塞內加爾勢如水火的矛盾,讓我們不難看出為何塞內加爾會有充分的動機,藉聯...
賈梅政權與塞內加爾勢如水火的矛盾,讓我們不難看出為何塞內加爾會有充分的動機,藉聯合國安理會與ECOWAS的授權,製造軍事干預的合法性,為自己除掉鄰國的不穩定因子。圖為在賽甘邊境預備進入班竹的賽內加爾軍隊。 圖/路透社

預備進入甘比亞首都班竹的賽內加爾軍隊。 圖/美聯社
預備進入甘比亞首都班竹的賽內加爾軍隊。 圖/美聯社

於是乎,在甘比亞軍方宣布不支持賈梅之後,最後一絲軍事介入的顧慮也消失了。ECOWAS拒絕了籌碼不多的賈梅提出的和談條件,並旋即在甘比亞新任總統於該國駐塞內加爾大使館宣誓就職之後,動員早就從一個月前即集結在甘塞邊界上的ESF軍隊,揮軍斑竹,直接碾碎賈梅政權。

甘比亞特殊的脈絡,以及與過去其他國家血腥內戰相比不算麻煩的問題,讓日益制度化的ECOWAS,在干預上得心應手許多。賈梅政權被高度孤立的處境,也不若過去幾次區域危機的事主,在外交上可以透過拉攏盟友,拖延ECOWAS做出集體決策。這些都在在顯示,倘若藉此斷定ECOWAS的安全機制已達成熟,反而可能忽略掉讓這次事件變得簡單許多的背景,以及多邊介入的外衣下,塞內加爾與甘比亞之間充滿矛盾的地緣政治,以及ECOWAS會員國之間國力懸殊,外交議價能力高度不對等的特性。而這些,似乎都不是安全機制裡,被視為制度成熟的元素。

這也留下一個懸念:如果今天需要介入的,是奈及利亞這樣的區域單極強權,這個機制還行得通嗎?ECOWAS相較於其他非洲次區域統合組織,的確有其模範的地位,然而是否能走出一條非洲人「用非洲方法」管理「每一件」非洲事的道路,可能還是得透過未來更多的衝突來證明。

非洲人是否能用「非洲方法」管理「每一件」非洲事的道路,可能還是得透過未來更多的衝...
非洲人是否能用「非洲方法」管理「每一件」非洲事的道路,可能還是得透過未來更多的衝突來證明。 圖/法新社


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陳岱嶺

1992年生,臺大公衛雙主修社會學畢業。有著不安現狀的靈魂,喜幻想富好奇心。現於地球另一端的加勒比海小小島國衛生部做海外長期公衛工作。喜歡把田野當實驗室,在裡面嘗試結合公衛所學與社會學關懷的各種可能;同時也喜歡寫作,希望能夠透過文字,把在加勒比海發生的故事捎回臺灣。

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