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守護西非的ECOWAS:不可或缺的安全防線

2017/02/06 徐子軒

究竟ECOWAS是何方神聖,竟可達到不戰而屈人之兵?它又是基於何種理由,願意且能...
究竟ECOWAS是何方神聖,竟可達到不戰而屈人之兵?它又是基於何種理由,願意且能夠干涉他國內政? 圖/路透社

就在去年年底,甫與台灣斷交數年的西非國家甘比亞舉行總統選舉,已連任四次的獨裁者總統賈梅(Yahya Jammeh)意外敗選。一度承認選舉結果後,卻又反口拒絕下台,引起了憲政危機,準備交由最高法院進行裁決,國家似乎即將面臨動盪。但西非經濟共同體(Economic Community Of West African States, ECOWAS)聯軍兵臨城下,改變賈梅的戀棧,讓他匆促的帶著勞斯萊斯與千萬美元,流亡到另一個獨裁者小國赤道幾內亞(Equatorial Guinea)。

究竟ECOWAS是何方神聖,竟可達到不戰而屈人之兵?它又是基於何種理由,願意且能夠干涉他國內政?

ECOWAS聯軍兵臨城下,在塞內加爾與甘比亞接壤的邊境城鎮卡朗(Karang)嚴...
ECOWAS聯軍兵臨城下,在塞內加爾與甘比亞接壤的邊境城鎮卡朗(Karang)嚴陣以待(圖);最終前總統賈梅宣布下台,部隊駛進甘比亞首都班竹,甘比亞政治危機在驚險中和平落幕。 圖/路透社 
 

▌誰是ECOWAS?

顧名思義,ECOWAS的成員國均來自於西非。在1975年,奈及利亞號召了該地區15個國家(毛里塔尼亞後來退出),在當時的首都拉哥斯(Lagos)締結共同體條約,包含非洲大陸上最小面積的甘比亞、世界上最貧困的幾個國家,如尼日(Niger)、賴比瑞亞(Liberia)、幾內亞(Guinea)、幾內亞比索(Guinea-Bissau;依照IMF,他們的人均都不到一千美金),以及台灣在非洲唯二邦交國之一的布吉納法索(Burkina Faso)等組成。

ECOWAS的創始構想乃是仿造歐洲模式,打算採取先經後政,最後完成全面統合。但就如非洲合眾國(United States of Africa)般的夢想,ECOWAS雖然已在許多方面展開合作,卻因各國治理效能低落,或政治人物各有盤算,成果並不明顯,很多時候還得靠外力協助。例如,ECOWAS底下的西非經濟貨幣聯盟(UEMOA,包括尼日、貝南等八國)長期使用所謂的西非法郎,此與法國法郎掛勾。在法國改用歐元後,經法國背書亦與歐元掛勾,維持固定匯率。這代表著發行西非法郎的幣值將與歐元休戚與共,有助於穩定ECOWAS孱弱的金融與波動的物價。

ECOWAS的運作偏向於安全方面,適時的於區域衝突中調停介入,進行維和任務。圖為...
ECOWAS的運作偏向於安全方面,適時的於區域衝突中調停介入,進行維和任務。圖為1月23日進入甘比亞首都班竹的常備部隊,受到街上民眾的歡迎。 圖/美聯社

因此,外界觀察ECOWAS的運作,仍是偏向於安全方面。當ECOWAS結成不久,各國就於1978年簽署互不侵犯議定書;1981年達成互助與防務協定;1990年成立常設調解委員會(MSC),同時組建了由奈及利亞為首的停火監督組織(Economic Community Cease-Fire Monitoring Group, ECOMOG)。這個停火監督組織很快地在1990年的賴比瑞亞內戰裡發揮效用,與著名的軍閥泰勒(Charles Taylor)等叛軍交鋒,進行了長達三年的維和任務,促成短暫的和平。接著,又在1997年投入獅子山內戰,這也和泰勒脫不了關係,他與當地軍閥桑科(Foday Sanko)共同推翻政府,主要為的是豐沛的鑽產(即《血鑽石》電影原型)。在停火監督組織等外力介入後,逐漸平定亂事。

不過,停火監督組織在執行任務時也常遇到複雜的情勢,像是1999年的幾內亞比索內戰,乃是由政客傾軋演變成武裝衝突:時任總統的維埃拉(Joao Vieira)為求對抗叛軍,向塞內加爾和幾內亞兩國討救兵,這兩國也隨即派兵支援。之後在各種國際組織的施壓下,叛軍同意與政府談判,塞、幾兩國便撤兵,改由停火監督組織接棒。這其中牽涉到了區域角力,因為幾內亞比索是葡語系國家,亦為葡語國家共同體(CPLP)成員。當國家有難,幾內亞比索的總統不向ECOWAS求助,卻轉向法語系國家的塞、幾兩國,被認為是要用法語系對抗內部葡語系的力量,也因此ECOWAS是在國際社會形成共識後,才真正派兵調停。

1996至1999年間,ECOWAS部隊曾短暫維持了賴比瑞亞的和平,卻仍無法阻擋...
1996至1999年間,ECOWAS部隊曾短暫維持了賴比瑞亞的和平,卻仍無法阻擋第二次賴比瑞亞內戰的爆發。 圖/法新社

獨裁者泰勒於2003年遭國際刑事法院以反人道罪起訴。儘管失勢,2007年的賴比瑞...
獨裁者泰勒於2003年遭國際刑事法院以反人道罪起訴。儘管失勢,2007年的賴比瑞亞街頭仍能看到宣傳泰勒無罪的海報。圖/美聯社

▌戰亂西非:內戰、干預、維和,再內戰

在多次的實踐後,ECOWAS開始思索制度化安全,但於1999年通過的預防及管理衝突議定書,不久便面臨挑戰。2002年象牙海岸爆發內戰,族群與宗教對立,國家嚴重分裂。在輪值主席國塞內加爾倡議下,ECOMOG進入象牙海岸,期待能扮演調停者的角色。不過,最終仍功敗垂成,ECOWAS未能促成內戰雙方和談。殘局則由法國與聯合國象牙海岸行動(UNOCI)等外力草草善後,也無法防止該國再度興起衝突。

此外,2003年賴比瑞亞內部紛爭加劇,這是上述內戰的遺緒。泰勒當選總統後,仍未能平定國內其他軍閥,且因介入獅子山內戰等倒行逆施的舉措,受到聯合國制裁和國際刑事法院(ICC)通緝;反對勢力趁機崛起,與泰勒政府軍開始交戰。為求區域和平,ECOWAS決定再度出兵干預。這次的維和行動尚稱順利,在停火監督組織與聯合國賴比瑞亞行動(UNMIL)的壓力下,泰勒辭職並流亡國外。本次任務亦可見地緣政治的影響,像是法國原本支持泰勒,這和法語系的象牙海岸與布吉納法索兩國傾向泰勒、以及商業利益因素有關;法國也不願看到英語系的奈及利亞透過行動,再度強化其在西非的單極形象。註1

戰爭之後又是戰爭,賴比瑞亞內戰之後,隨之而來的獅子山內戰跟幾內亞比索內戰。圖為處...
戰爭之後又是戰爭,賴比瑞亞內戰之後,隨之而來的獅子山內戰跟幾內亞比索內戰。圖為處決罪犯的賴比瑞亞民族愛國陣線。 圖/路透社

內戰中的賴比瑞亞:軍閥泰勒的支持者一手持著雨傘,一持著槍械。 圖/歐新社
內戰中的賴比瑞亞:軍閥泰勒的支持者一手持著雨傘,一持著槍械。 圖/歐新社

為求更有效的區域維和與人道干預,ECOWAS防衛和安全委員會在2004年將停火監督組升級為常備部隊(ECOWAS Standby Force, ESF),預期籌建一支擁有6500人的武力。之後於2008年接受新的預防衝突架構(ECPF),決心與非洲聯盟(AU)的常備部隊(African Standby Force, ASF)分進合擊,共同保證非洲大陸的安全。但這畢竟只是理想狀態,現實政治要複雜的多。到了2011年象牙海岸第二次內戰,ECOWAS只剩外交譴責與言語威脅,已放棄武力干預,只能尋求聯合國與國際社會協助。

更艱辛的挑戰接踵而來,2012年馬利(Mali)國內分離主義者發動內戰,佔領北方;幾乎同時,首都部分軍人譁變,推翻現任政府,整個國家面臨崩解。ECOWAS立即進行協調,讓軍政府同意過渡到臨時政府,成功地恢復首都穩定。但北方形勢越發惡劣,這是由於原本打算在此獨立建國的圖瓦雷克(Tuareg)族,與伊斯蘭極端主義組織鬧翻,雙方血腥互鬥、生靈塗炭。在ESF、聯合國軍、法國等多國外力介入下,馬利政府逐漸收復領土,不過還沒能達到真正的和平。原因就如阿富汗、伊拉克一樣,極端份子並未消失殆盡,且不斷伺機而動年

2012年3月中,因不滿政府未能妥善處理圖瓦雷克族分離主義者在北方滋事,首都內部...
2012年3月中,因不滿政府未能妥善處理圖瓦雷克族分離主義者在北方滋事,首都內部分軍人譁變,在薩諾戈上尉(Amadou Sanogo)帶領下推翻現任政府。當時ECOWAS下令給予政變方72小時歸還政權,不然除了武力介入,還將面臨經濟制裁;後者甫於4月6日(政變後半個月)與ECOWAS達成下台協議。 圖/路透社

馬利政變:政府支持者與政變支持者在首都街上衝突不斷。與此同時,北方形勢越發惡劣,...
馬利政變:政府支持者與政變支持者在首都街上衝突不斷。與此同時,北方形勢越發惡劣,極端伊斯蘭主義組織藉機吞噬圖瓦雷克族勢力。 圖/路透社

▌恐怖主義崛起,生靈塗炭的非洲大陸

綜合觀之,儘管ECOWAS受限於主權國家不干涉內政原則,但在聯合國憲章精神下,對區域安全確有其貢獻。需注意的是,憲章並未授權區域性組織可以恣意干預,仍是必須透過大會或者安理會授權行事,而ECOWAS數次任務均有安理會決議背書或事後追認。這是由於安理會未必有意願列入議程或緊急討論,為求管控危機的及時性,區域組織往往先行安排行動,以防止衝突擴大並支持人道救援。此亦為絕大多數非洲衝突的處理模式,當然也是因為非洲事務較少涉及大國利益,安理會較能秉公審議。

薩赫爾地區多年前發生嚴重飢荒,成為非洲最落後的地區之一,亦成為伊斯蘭恐怖組織滲入...
薩赫爾地區多年前發生嚴重飢荒,成為非洲最落後的地區之一,亦成為伊斯蘭恐怖組織滲入非洲各國的關鍵地區。 圖/維基共享

值得注意的是,為了協助非洲進一步整合,聯合國由安理會背書,在2013年推出了「薩赫爾整合戰略」(UN integrated Sahel strategy),意圖促進薩赫爾地區的合作,包括西非的尼日等國、中非的查德、北非的蘇丹共和國、東非的厄利垂亞共九國。初期由尼日、毛里塔尼亞等五國組成集團(即所謂的G5薩赫爾),並在2015年正式成立安全部隊。G5薩赫爾並未納入區域大國奈及利亞,被視為隱含有制衡之意,但這不代表雙方會有所衝突,更不意味著ECOWAS有分裂之虞,透過聯合國的居中協調,可以認為是促進非洲健全發展的方向。

但正如前述,ECOWAS所能做的,最多就是維和。至於其他行動宗旨,像是本次甘比亞行動以「恢復民主」(restore democracy)為名,不免有點言過其實。因為大多數的非洲國家都有治理失靈的問題,能做到公正選舉已非易事,更遑論次階段的民主轉型。此乃由於非洲國家人民較不具備民主概念,甚至可以說對國家的概念與西方等地都不盡相同。申言之,非洲的政治觀是混合了西發利亞(Westphalia)與傳統部族、宗教思維,即使有了選舉,仍是人治凌駕法治,呈現後殖民時代的混亂色彩,也讓戰禍層出不窮。

且因為極端主義孳生的土壤,多是社會邊緣人的不滿,若無法有效解決國內經濟、種族等不平等問題,政府所有的軍事行動都可能只是累積下一次的報復。像是奈及利亞近年來就為博科聖地(Boko Haram)恐攻所苦,與博科聖地作戰多年,雖號稱收復泰半失地,卻不能停止國內恐攻。這讓外界質疑,萬一奈及利亞不幸淪為失敗國家,ECOWAS是否還能有效運作?畢竟在西非,奈及利亞是屬於單極的存在,如同南非之於南部非洲發展共同體(SADC)。

所幸這類擔心尚未成真,甘比亞行動也證明了ECOWAS老驥伏櫪,尚可應對區域問題。只是展望未來,特別是伊斯蘭恐怖組織紛紛滲入非洲之際,ECOWAS顯然還有很多麻煩亟待解決。

恐怖主義的肆虐,是非洲各國當前最危急的課題。2014年4月14日奈及利亞奇博克的...
恐怖主義的肆虐,是非洲各國當前最危急的課題。2014年4月14日奈及利亞奇博克的一所中學遭博科聖地襲擊,276名女學生被綁架,下落不明。事發後世界各國無不震驚,網路上開始出現「把我們的女孩帶回來」(Bring Back Our Girls)的串連抗議活動。 圖/美聯社

展望未來,特別是伊斯蘭恐怖組織紛紛滲入非洲之際,ECOWAS顯然還有很多麻煩亟待...
展望未來,特別是伊斯蘭恐怖組織紛紛滲入非洲之際,ECOWAS顯然還有很多麻煩亟待解決。 圖/路透社

▌備註

註1:

在國際關係裡,「單極」描述的是一種權力分配的狀態,單一國家擁有超出其他國家過多的權力,在實力上追求罷權、利用權力優勢主宰體系中其他國家;而小國在無力制衡之下,透過各式手段依附大國,嘗試從中獲得保護或謀利。本文中指涉奈及利亞為西非地區的單極的存在,指的就是其他西非國家與奈及利亞相比,因為實力懸殊,導致後者在區域組織內掌握主導權、話語權與一定程度的決策權。其他國際權力平衡的狀態還包括「多極」、「雙極」(美國 vs. 蘇聯)等等。


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徐子軒

amor fati,覺得魯莽是一生至少一次、誰都不可或缺的美德;amor mundi,相信聰明人為的均衡根本難抵混沌粒沙的傾城。 ▎FB:37°C 的中國。 ▎Vlog:魯賓孫

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