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澳洲「北」上南海:脫歐入亞的第一道考題

2015/11/06 蔡榮峰

究竟澳洲會不會、該不該成為南海賽局的新玩家?圖/路透社
究竟澳洲會不會、該不該成為南海賽局的新玩家?圖/路透社

澳洲工黨執政時期的外交部長伊凡斯(Gareth Evans)日前在澳洲國家廣播電台(ABC)節目裡呼籲,澳洲應該派軍艦到南海,以表達維護國際水域的權益,並對北京釋放抗議南海軍事化的訊息。由於澳洲距離下次大選不到幾個月,且極可能政黨輪替,出身執政有望的工黨,前外長此番發言似乎頗有拋出風向球的意味。

事實上,伊凡斯此番發言,是用來回應十月初在波士頓舉行的年度美澳軍事外交部長級會議(AUSMIN,中文媒體稱「2+2」部長會議)。澳洲雖然在會後與美國發表共同聲明,關切中國南海擴張,卻實際上拒絕了美國「例行派艦巡邏」的請求;坎培拉選擇在外交與軍事上,分別對華盛頓與北京做出回應,不禁讓人有種兩大之間難為小的感覺,也讓台灣人有強烈的既視感。

究竟澳洲會不會、該不該成為南海賽局的新玩家?

在華盛頓與北京之間,坎培拉又該如何拿捏?

▎歡迎來到澳大利亞的「亞洲世紀」

澳洲自視為「具盎格魯薩克遜紐帶、亞太唯二的西方國家」(另為紐西蘭),傳統上跟著英美聯盟行動以換取大國保護,幾乎到了無役不與的程度,舉凡阿富汗、伊拉克到敘利亞,澳洲對英美老大哥的要求鮮有不從。然而,受到全球政經軍中心東移的影響,長期保護澳洲的西方防護傘正快速瓦解當中,而澳洲人自己也覺察到這種轉變。

近年來,從官方出版文件到民間媒體,不難發現澳洲有個曝光率超高的字眼──「亞洲世紀」(Asian Century),說是到了每位官員都朗朗上口的程度也不為過。如何安然地「脫歐入亞」,儼然成了澳洲當代政治圈最熱門的顯學。

中國的崛起與亞洲快速的發展,顛覆上世紀初西方霸權的榮景,讓現在居於亞太南方的澳洲...
中國的崛起與亞洲快速的發展,顛覆上世紀初西方霸權的榮景,讓現在居於亞太南方的澳洲,無法不正視自己的處境。圖/維基共享{{PD-US}}

根據澳洲外交及貿易部的最新數據顯示,2014年澳洲出口前十大市場有七個在亞洲,按照排序分別是中(1)、日(2)、韓(3)、星(6)、印度(7)、台(8)、馬(10);其中,中國就佔了32.5%,匯豐銀行更預測這個數字到2030年會超過50%,意味澳洲過半經濟活動將由中國主導。2014年中澳自由貿易協定的簽訂,更確定中澳雙邊貿易未來十年內大幅成長的走向。

這下子問題就來了,澳洲的週邊區域安全方針自上世紀末以來就沒有太大的改變,於是有史以來頭一遭,澳洲人面臨主要貿易夥伴與戰略假想敵為同一個國家的奇妙情況,造成國家對外政策在經貿與國防上出現雙元性;中國一下子是經貿契機的代名詞、一下子又是安全威脅的最終BOSS。讀者想必不陌生,這種「經濟靠中國、安全靠美國」的政策人格分裂狀況,也同樣出現在台灣。

更精確地說,這種矛盾現象幾乎是二十一世紀初亞洲各國的共同特徵,受到中美關係重力拉扯程度越來越大。萬一中美兩國翻臉,各國被迫選邊站,有種怎麼做都不對的尷尬,倒楣一點的還會被拉來打代理人戰爭,成為大國相爭下的倒楣鬼。澳洲在西方同盟的涉入程度遠勝於亞洲諸國,所以當衝突爆發時「無法自拔」的風險自然也甚於他國;明明身處偏遠的南半球,卻極可能被捲入北半球的緊張情勢,尤其是危險度急遽上升的熱點──南海。

▎南海,澳洲揮之不去的夢魘

歷史上,澳洲本土安全曾經有三次直接遭受敵國威脅,分別是一戰德國大海軍策略、太平洋戰爭日本南下轟炸北部重點城市達爾文,以及共產國際在越、馬、印尼的擴張。這三次都與南海動盪、新幾內亞、印尼島鏈被敵方作為軍力投射基地有關,威脅也大都來自北方,使得澳洲形成了「坐南望北」的防衛觀,並將麻六甲海峽與南海週邊的穩定,視為澳洲安全的警示指標;而台灣常稱的第二島鏈,差不多也就是澳洲本土防衛的外層圈。

此外,人口與台灣差不多的澳洲坐落在人口稠密的亞太一隅,國境面積又是台灣兩百多倍大,地廣人稀難以守備的情況下,澳洲安全相當仰賴大型盟國的馳援保證。東南亞及南太平洋則是澳洲與英美大型盟國聯結的樞紐,如何避免這個樞紐在戰時遭到封鎖,就成了澳洲國家安全最重要的保命原則。澳洲經濟重心轉移至亞洲,只是讓這個樞紐的重要性無可取代,光是澳亞貿易這幾年的海運量就有高達六成以上集中在這個區域,一旦發生戰事或全面封鎖,澳洲經濟崩盤也只是遲早的事情。

台灣常稱的第二島鏈,差不多也就是澳洲本土防衛的外層圈。
台灣常稱的第二島鏈,差不多也就是澳洲本土防衛的外層圈。

澳洲為了確保這個區域穩定,自二戰結束後就投入相當大的心力,確保東南亞不會落入敵方之手,或局勢動盪。一方面,澳洲積極鼓勵成立區域性跨政府組織,在東協及APEC等中國會參與的國際會議中,都能見到澳洲代表們積極穿梭的身影。另一方面,澳洲在東南亞海域定期的軍演,就包含由美軍主導的「環太平洋」(RIMPAC)、《五國聯防》(Five Power Defence Arrangements,簡稱FPDA)軍演、卡卡度跨國海軍演習(Kakadu Naval Exercises)和太平洋島國聯合的「索拉妮亞聯合偵防」(Operation Solania)。就澳洲的人口、經濟規模以及地理位置來看,算是把一個中型國家的所有看家本領都用上了。

話又說回來,雖然澳洲國防軍(Australian Defence Force)未來目標是自我防衛能力的建置,不過二十年之內,澳洲戰略布局尚無法脫離以美軍為主軸的盟軍安全體系,再加上害怕被大型盟國丟棄的歷史夢魘重演,坎培拉對華盛頓的各種軍事要求,只能用「有求必應」來形容,即使偶有猶豫,最後常常還是順了老大哥的意。

在今年十月結束的美澳外交軍事部長級會議上,美澳聯合聲明就抨擊中國將南海軍事化,將對區域穩定有不良影響。中國駐澳大使隨即表達嚴重關切,其外交部發言人華春瑩也在國際記者會上反唇相譏美澳根本「提油救火」,表示:「某些國家在南海炫耀武力,那才是區域穩定的隱憂」。著眼於南海局勢穩定,想要大事化小的澳洲,反而被中國點出了國王沒穿衣服的事實,澳中關係一度陷入尷尬局面。這樣的場面,恐怕未來也只會多不會少,如果只是外交齟齬也就罷,爆發軍事衝突被捲入才茲事體大。

究竟,澳洲該怎麼做才能盡量避免選邊站,又能維持自身在南海地區的國家利益呢?

▎雞蛋不要都放在有炸藥的籃子裡

美國重返亞太有大國爭霸的考量,但澳洲畢竟立場不同,僅只是單純維繫在南海的貿易成長、防止北方他國南侵,這些利益考量似乎還不到需要為了幾個島礁這麼快就跟中國槓上,更別說中國對澳洲經濟的重要程度與日俱增了。

要維持美國同盟又不得罪中國,我認為澳洲眼下有限的選擇,應該採取的策略是「遠攻進交」;也就是在敘利亞等中東戰場上盡量答應美國的要求,以換取在南海推辭的合理性。再者,在南海情勢上側重澳洲在《五國聯防》的角色,藉以分散美澳同盟在此區域將澳洲捲入衝突的機率。

《五國聯防》是大英帝國時期的遺緒,在馬來西亞與新加坡從英國獨立初期,正巧碰上1960年代共產國際在東南亞擴張,軍事疲憊的英國宣布要退出麻六甲,澳洲擔心蘇聯會趁著交替之際趁虛南下,重演新加坡失守、日軍直驅南下轟炸達爾文的慘痛歷史,因此主動填補英國退出後的權力真空。《五國聯防》的簽訂最初是以「英軍退出麻六甲」為預想,由澳洲、紐西蘭、馬來西亞、新加坡、英國在1968年簽訂,作為英軍的退場機制,不過,1970年英國保守黨上台後又宣布不走了,所以成了現在的樣貌──區域聯防總部(HQ IADS)設在馬來西亞檳城州的北海(英文稱Butterworth),由英、澳、紐、星、馬五國軍方組成。

相較於美國在東南亞其他準軍事盟國,如越南及菲律賓,《五國聯防》中的馬來西亞跟新加坡對中國南海擴張的立場較為溫和,澳洲國防軍不但能透過此同盟維持在麻六甲及南海的軍事存在,也更符合澳洲「追求區域穩定」的國家利益,較能在華盛頓與北京之間取得彈性操作的空間。更重要的是,《五國聯防》的條約排除了經濟海域(EEZ)遭到入侵的情況,除非盟國領土直接遭受攻擊,否則他國無須履行協防義務;對澳洲來說是個風險最小、既實際又不完全卸責的介入方式。

與美國霸權心態不同,澳洲僅只是單純維繫在南海的貿易成長、防止北方他國南侵,這些利...
與美國霸權心態不同,澳洲僅只是單純維繫在南海的貿易成長、防止北方他國南侵,這些利益考量似乎還不到需要為了幾個島礁這麼快就跟中國槓上。圖/路透社

▎小結

今年的美澳軍事外交部長級會議所見到的張力,絕對是近年澳洲「脫歐入亞」困境的縮影。兩大之間難為小,想要在中美之間取得平衡的澳洲,對外政策受到大國關係拉扯的程度越來越明顯。

當然,澳洲前外長伊凡斯豪氣干雲的發言,的確是不平之鳴,只不過國家利益的計算靠的是實力,澳洲如何能在夾心餅乾的狀況下,用有限的資源發揮最大功效,又兼顧本國利益,才是化險為夷的長久之計。

表面上看來,這次透過「外交軍事不同調」的回應方式,勉強算是安全過關了,卻難保美國大選結果底定後,華盛頓對坎培拉的態度會不會轉趨強硬,屆時澳洲又要硬著頭皮答應去做吃力不討好的要求。萬一答應了,不說爆發衝突,光是明顯選邊站,會如何衝擊中澳雙邊關係,就已經夠讓坎培拉頭疼,畢竟,北京這次也趁著聯合聲明的機會放話警告了,檯面下的折衝樽俎到現在恐怕都還沒結束呢。

上上策,澳洲最好還是選擇如衝突機率較低的《五國聯防》等參與管道,不但能履行盟國義務、維護本國利益,最重要的是減少被當成戰爭代理人的可能性。坎培拉或許能藉此創造與華盛頓和北京彈性的對話空間,澳洲也能盡量縮小被捲入南海爭端的機率,並用有限義務來維持必要時能介入的話語權跟軍事存在。

雞蛋不要都放在有炸藥的籃子裡,作者認為南海情勢上應該側重澳洲在《五國聯防》的角色...
雞蛋不要都放在有炸藥的籃子裡,作者認為南海情勢上應該側重澳洲在《五國聯防》的角色,藉以分散美澳同盟在此區域將澳洲捲入衝突的機率。圖/路透社


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鯨落

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