無殼蝸牛缺公宅：西班牙「壞帳銀行」用抵押房產拯救居住正義？

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【2023. 5. 2 西班牙】

無殼蝸牛缺公宅：西班牙「壞帳銀行」用抵押房產拯救居住正義？

「銀行沒收的抵押房產，能夠成為公宅解方嗎？」昂貴的房地產價格和房租租金，在全球許多地方都成為居民的沈重負擔，歐洲也不例外，而西歐經濟狀況最差的國家之一西班牙，民眾的居住權同樣受挫，公共住宅成為西班牙政府希冀的解方，然而在過往房屋政策中，西班牙政府鼓勵自購房產，結果是如今西班牙公宅比例（約1.5%至3%）仍遠低於其他西歐國家。西班牙內閣在4月批准了一項計畫，利用2008年房地產市場崩潰後，「壞帳銀行」沒入的房產來增加公宅數量——這項計畫真能解救西班牙的「無殼蝸牛」們嗎？

歐洲正飽受高通膨、能源與物價飆漲、生活開銷驟升之苦，同時多數歐洲國家因房地產價格年年上漲，上漲的幅度遠超工資增加幅度，因而讓當地居民痛苦加劇。對無房者來說，節節上升的房租租金負擔甚至比通膨時代下的食品和能源價格，更讓人喘不過氣；而有房者的日子又未必好過，高通膨造成的連連升息政策，使得房屋貸款愈加難以負荷——歐洲央行自2022年以來，升息的幅度已讓貸款人所負擔的利息，處於10年內最高利率。

在這種情況下，許多國家政府再一次將公共住宅作為解決問題的解方，但是要有足夠的公宅，談何容易？這個問題在西班牙、以及其鄰國葡萄牙，更為嚴重，原因是這兩個國家過往的住房政策，長年以公共補貼和稅收優惠，來鼓勵公民自購房產，而缺乏對公宅的投資興建——根據2021年的Eurostat數據，西葡兩國住宅自有率都超過75%，是西歐之首。

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如今，西班牙境內的公共住宅總數為29萬戶，僅為全國房產總數的1.5%至3%之間，而葡萄牙的公宅也只佔房產總數的2%——作為對比，根據OECD數據，歐盟國家的平均公宅比例是7.5%，在西歐地區，法國的公宅比例為14%，英國為17%、荷蘭更多達34%。

過去西班牙曾在1985年至2008年之間，經歷一段房地產榮景，在最繁榮的地區，房價甚至翻了超過三倍，然而2007年美國次貸危機爆發，2008年金融海嘯打向了全世界，無數付不出貸款的業主失去房產，過熱的西班牙房地產買氣驟降、泡沫破裂，西班牙經濟遭受嚴重衰退。

在經濟打擊下，西班牙政府於2012年通過皇家法令，批准成立壞帳銀行（bad bank）Sareb來處置呆帳，做法是接收4家西班牙國家銀行從宣告破產的貸款客戶手中，沒入的高風險資產（如泡沫破裂後，資不抵債的房產），藉此重組銀行資產和體系，並以Sareb的成立來滿足歐盟的援助條件，好換取1,000億歐元金援。

Sareb接收高風險資產後，必須設法處置、最大限度提高盈利能力，而在如今西班牙陷入高房價負擔、又亟缺公宅之時，政府卻因自2008年以來的經濟困難，難以投入大筆預算購地及建置公宅，於是當局想到了利用Sareb沒入的房屋與土地。

西班牙內閣於4月18日批准利用Sareb的資產，增加5萬戶公宅——相當於將目前的公宅總數增加17%，西班牙首相桑切斯（Pedro Sánchez）表示，此舉將解決一個「巨大而現實的問題」，能夠為年輕人提供更多價格合理的住房，他說：

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房地產網站Fotocasa的數據凸顯了大量尚無自有房產、需要租房的西班牙年輕世代，所面對的困境：西班牙的平均房租價格在2023年3月創下歷史新高，相比一年前上漲了10%，達到月租每平方公尺11.6歐元（相當於每坪台幣1,300元），在大城市地區的房租又更加昂貴；桑切斯也在國會指出，西班牙的房價自2014到2021年之間已上漲45%。

除西班牙外，面對相同問題的葡萄牙也設法解決住房問題；在葡萄牙，政府於2022年批准投資計畫，規劃在2026年底之前投資24億歐元興建公宅，2023年4月間更向議會提案，預計將空置的私人房產變作社會住宅強迫出租，租金由屋主收取。

葡萄牙住房部長貢薩維斯（Marina Gonçalves）表示：

根據西班牙的公宅計畫，Sareb持有的2萬1,000處空置房產將出售給地區政府，由當地政府安排變作公宅，另外政府還將釐清另外1萬4,000戶狀態不明的Sareb持有房產的情況，以利做出安排——這些房屋的情況各有不同，導致無法立即處置，例如部分有租賃合約，但合約已經破裂失效，導致使用現狀不明。

西班牙政府還計劃利用Sareb持有的空置土地，來興建1萬5,000戶新的公宅。

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馬德里大學（Universidad Complutense de Madrid）社會學教授雷爾（Jesús Leal）表示：「公共住宅是解決房產負擔危機的唯一長期解決方案。」但他對西班牙政府利用Sareb資產的計劃能否生效存疑，雷爾指出，西班牙的住房問題在馬德里、巴塞隆納和瓦倫西亞等大城市最嚴重，但資不抵債、以至於被Sareb沒入的房地產，則往往位於其他較為偏遠的地區。

許多Sareb持有的房地產，地點靠近地中海沿岸地區，遠離度假海灘或是市中心等黃金地段，而最需要公共住宅的地區，卻是湧入大量求職青年的大城市區域，因此政府的計畫恐怕難以真正緩解西班牙的住房危機。

而西班牙政府的態度，似乎是將先增加公宅數量作為房地產政策改革的第一步，經《金融時報》詢問，西班牙政府官員回應表示：「雖然Sareb沒有大城市的房產，但是數量很重要，與目前的公宅數量相比，增加5萬戶公宅是非常可觀的數字。」

除了利用Sareb資產的計畫之外，西班牙還針對住房問題，從法制層面入手改革，以爭取歐盟復甦基金——國會眾議院在4月27日以些微之差（176票贊成、167票反對、1票棄權），通過一項限制房屋租金飆漲的法案，桑切斯將該法案稱作西班牙1975年恢復民主制度以來「第一部住房法」。

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法案內容包括將房租漲幅與消費者物價指數脫勾，至2024年將限制在3%、2025年再行設置新的漲幅上限，並允許政府將部分高房價熱區指定為「壓力區」（stressed areas），限制壓力區的房租價格；若屋主擁有10處房產、或在壓力區擁有5處房產，政府也將處罰將其房產空置的屋主。

此外，該法案也要求屋主若要驅離繳不出房租的房客，就必須告知確切的搬離日期和時間，以及延長弱勢族群房客的寬限期。

接下來法案仍需等待參議院表決、然後於5月中旬進行國會最後投票，然而西班牙右翼反對黨「人民黨」（PP）強烈反對，人民黨認為該法案無助解決長期的住房問題，並讓「擅自佔屋」的問題更加嚴重；人民黨的聲明表示，近年西班牙非法入侵、居住空置房屋的「擅自佔屋者」增加了50%，法案內容「對擅自佔屋者來說是一個絕佳機會」，驅離這些人的過程將更加艱難且緩慢。

西班牙Exceltur旅遊協會也持反對意見，指出該法案對高需求的租屋熱區所做出的限制，恐怕適得其反——房東為了規避租金上限，可能轉向將房屋日租給觀光客，如此一來法案的規範就不適用，而租屋市場上的房子反而減少，該協會表示：「這最終可能使問題進一步惡化，反而推動屋主將房產從住宅市場轉移到沒有價格上限的旅遊市場。」

面對難解的住房問題，桑切斯也表示，法案只是改革的其中一步，最核心的工作仍是增加公共住宅，他表示政府「要將公共住房數量，從可恥的住宅總量3%，增加到最先進國家的20%。」

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文／賴昀