泰國皇家農場（下）：被永續政策排擠的少數民族

「安康皇家農場」（สถานีเกษตรหลวงอ่างขาง）座落於海拔約1,500公尺的山頂，地形上像是一個小盆地鑲在泰國與緬甸的山稜國界。由於周遭缺乏可利用的河流，農場技師只能建立小型水壩與蓄水池，儲存山泉水與地表逕流。不過在農場初創時期，水源問題並不是來自集水面積有限，而是缺乏森林覆蓋、涵水不易。

在過去，缺乏森林覆蓋大多歸因於當地少數民族的傳統耕作方式。但事實上，低密度的刀耕火種是可持續的輪耕方式（swidden agriculture），也有學者指出，行之有年的刀耕火種已是熱帶森林高物種多樣性的一環，並不是破壞生態的元兇。真正導致泰北森林面積下降的原因，是因為山區人口增加，使可輪耕範圍減少、休耕時間縮短而導致的土地退化。

▌從缺水到再缺水：高山植林、農業與觀光業

是什麼導致了山區人口增加呢？回顧泰北的森林開發史，早在13世紀，平地的傣族就鼓勵族人「開林闢野」（หักร้างถางพง），將蠻荒的森林開墾為可管理的農田。1896年，五世王成立「皇家林業部」(กรมป่าไม้)，負責柚木資源的調查與開採特許權發放。

但真正大規模的森林開發，得自前總理——陸軍元帥沙立．他那叻任內（1958-1963）算起。沙立鼓勵開墾林地，並在森林地區建設公路，擴展山區的農業生產，企圖以農業出口扶植工業發展。從1945到1975這30年內，泰國因此失去了超過1/4國土面積的森林地。

對「皇家計畫」而言，恢復森林覆蓋是種植經濟作物、取代罌粟的先決條件。蒲美蓬曾表示：

因此，一連串大型的造林計畫便在皇家農場內展開。光是在安康皇家農場，5年內就栽植了200公頃的新生林，並有部分提供給少數民族做社區林業之用。

對少數民族而言，森林的存在影響了他們的移動意願，這點皇家農業技師也是清楚的：

涵養水分的森林，同時也是讓少數民族定居下來的關鍵。

隨著森林種植之後而來的，是一連串的經濟作物試驗與耕地擴張。皇家農場早期的作物有著各國農業援助的痕跡：杏樹來自日本；桃子、李子來自美國；梨子、柿子來自臺灣，甚至還有以色列的蘋果與紐西蘭奇異果。為了提高收益，皇家計劃至今仍不斷試驗新的農作物，例如有機蔬菜、草莓等，以回應曼谷都會區的市場需求。

特別的是，這些新興作物都需要開闢坡地、建設溫室，但這些行為都有可能增加水流沖刷土壤的機會。皇家農場考量到這點，不得不利用額外的補強工法，例如堆高土丘，避免水土流失。皇家農場既要植林，也要農耕，同時追求環境永續與少數民族生計永續，以「永續之名」把這兩種本質上衝突的景觀，硬生生地並存在泰北高山上。

儘管安康皇家農場透過植林涵養水分，但不斷增加的農作物與高山農業研究，仍讓農場的用水量逐年上升。但真正讓農場面臨缺水危機的，卻是因為旅遊業。今日的安康皇家農場，已成為熱門的旅遊景點，吸引著泰國國內外的旅客前來享受冷冽的高山氣溫與精美的園藝造景。遊客所帶動的住宿需求，讓農場周邊的旅館建設興起，光就農場自營度假村就有72個房間，平日提供床位給前來觀摩農業技術的學員，假日時則因遊客而一床難求。

大量遊客所增加的用水需求，讓農場不得不增設行政部門處理商業用水。再次面臨水資源短缺的狀況下，皇家計畫將目光轉向了地下水。

目前，安康皇家農場有15座地下水井，部分水井深度達100公尺，並持續有新的鑿井計畫。鑿井計畫中的預期效益寫著：「增加農產品的產量、品質與價格；增加旅館可容納量；提供周遭居民安全用水。」但計畫中沒寫到的是：不斷增高的農業與旅遊業強度，正考驗著皇家農場的永續經營。

▌耕地有限：重新跨境的少數民族

比起水資源，另一項更為嚴苛的永續經營挑戰，是土地資源限制。

嚴格來說，當前泰國的森林地是不允許任何砍伐行為的。這項限制起源於1988年泰國南部嚴重的水災事件，當時土石流重創洛坤府數個縣，官方與民眾皆認為是上游地區的森林砍伐導致了這場災難。

隔年，蒲美蓬在他的生日演講上強調環境保護的重要，政府也通過了「森林法修正案」（แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้，一般俗稱禁伐令） ，取消所有商業伐林的特許權。無法砍伐森林之下，也就無法擴張農地。

這項禁令可視為泰國環境政策的一大分水嶺：皇家林業局從伐木管理轉向森林保護。而安康皇家農場四周所圍繞著的，正是皇家林業局管理的國有林地。在無法砍伐森林、開闢新耕地提高農產量的狀況下，農場只能更強調技術改良，增加單位面積的產量與品質。

而在安康皇家農場的耕種的少數民族耕地面積極其有限，每戶僅有一萊（ไร่，1,600平方公尺，約4個標準籃球場）的耕地，僅能做農業使用，且不得轉讓或交易給他人，只能將使用權傳給自己的子嗣。換句話說，農場內的少數民族沒有土地所有權，只有有限的使用權。

不只是農場內，農場外的山區少數民族聚落、華人村同樣受到上述使用限制，但他們至少還領有由農業部農業土地改良辦公室發放的土地使用權狀（ส.ป.ก. 4-01），但為農場工作的少數民族，由於農場內的土地屬於皇家計畫，不只沒有該文件的保障，少數民族也只能單方面和皇家合作。

以臺灣熟悉的角度來看，泰北少數民族既沒有原住民保留地的所有權，也缺乏傳統領域的共管權。就土地資源而論，皇家農場的耕地受禁伐令限制而無法擴張，少數民族的土地更是有限，保障則更少、更為被動。

在耕地有限的狀況下，少數民族為了提高自己的收益，一般而言都會積極與皇家農場的技師合作，種植市場需求正夯的作物，並且使用農場研發的有機肥、育苗、溫室或水耕技術，為產品加值。此外，農民也跟都市超商通路簽訂契作，或是合組互助合作社，緊密安排不同作物的耕作時程，提高生產效率。

在相同耕種面積條件下，越是密切與皇家農場合作的農戶，收入也越高，最高每月可以達到15,000銖，是最低者的3倍以上。以山區水平而言，15,000銖的收入固然不錯，但若要讓子女下山接受教育或其他打算，勢必會讓生活捉襟見肘。對農場的少數民族而言，另一可行的辦法，便是跨越國界，到隔壁山頭的緬甸租地耕作。

坐落在泰緬國界上的安康皇家農場，區隔兩國的有時只是一條泥土路或土丘，僅有幾處簡易、像平交道似的關防，連應最為肅殺的邊界軍營，今日都已成為觀光景點。對於農場的少數民族而言，進出國界就如同穿梭旋轉門一樣平常。

到緬甸租地耕種的泰國少數民族，必須依法向緬甸上稅繳稅，再將收成運回泰國。在泰國，這些少數民族，因為森林保護與永續政策而缺乏法令保障他們的土地使用權、所有權，卻反而在鄰國實踐著「體制內」的土地租賃政策。

少數民族從非我族類、威脅國安，再因上述一連串過程，轉為定居、發展山地、守護森林的「泰國公民」。然而，（部分）領有泰國身分證的他們，相較於生活在平地、都市的公民，在土地與發展權益上卻僅有「部分公民權」。

如同外國學者曾批評道：皇家「適足經濟哲學」和「皇家計畫」雖然一開始從永續及改善少數民族生活為出發點，但本質上卻將弱勢的邊緣群體困在原有的位置，合理化了族群與經濟上的不平等。

然而安康皇家農場的少數民族，並沒有因為適足經濟哲學與永續政策而受限自己。在重重限制中，他們穿越國界，突破了泰國法令下的環境與土地限制，在鄰國找到發展出路。而令人玩味的是，泰國政府與皇家計畫花了近40年的時間，透過植林與法令限制，想讓少數民族定居下來；40年後的今天，他們卻又必須再度穿梭國界，為生計奮鬥。