當美國再次漠視國際法？川普的加薩計畫如何衝擊國際秩序

2月4日以色列總理納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）訪問美國，並與新任總統川普在白宮進行會談。川普在記者會上表示有可能會「接管」加薩走廊，希望主導重建並發展旅遊業，不排除會進行永久接管。此外，川普也提及將會讓居住在加薩走廊約180萬的巴勒斯坦人重新安置在其他國家。

此場記者會引起世界領袖、人權倡議組織和國際法學界的譁然。例如英國首相施凱爾（Keir Starmer）在下議院接受自由民主黨領袖質詢時，表示巴勒斯坦人應有權利留在加薩、留在自己的家園進行重建，並重申英國支持兩國方案的立場。巴西總統魯拉（Luiz Inacio Lula da Silva）批評川普的計畫完全不合理，認為巴勒斯坦人才是有權決定加薩事務的人。法國與埃及在兩國總統通話後的聲明中，也主張強制遷徙加薩的巴勒斯坦住民會對國際法釀成嚴重危害，亦會讓兩國方案更難被落實。

國際特赦組織也示警，若在違背居民意願下進行強迫遷移會構成戰爭罪（War Crime），對平民系統性地攻擊也會構成危害人類罪（Crime against Humanity），並痛斥川普忽略以色列政府對其破壞行為所該負起的責任。

▌談判手段或預告？

可能台灣讀者會認為應當靜觀其變，等待美國政府有實質性的動作再說。更甚者，部分言論認為川普的「狂言」只是他攫取談判籌碼的手段，認為反對意見只是大驚小怪，例如川普一上台宣布要對加拿大與墨西哥提高關稅，在兩國領導人分別宣布願意將人力投入，打擊邊境毒品走私等組織犯罪，和處理非法移民問題時，川普即同意暫停加徵關稅。

然而加薩議題涉及戰爭與人道問題，比起經濟問題可能帶來的傷害更不可逆。而且事實上，美國的行為有違反國際法的疑慮、恣意使用武力早已有前例可循，各界的擔憂並非空穴來風。

2003年時任美國總統小布希繞開聯合國安理會，以「先制性自衛」（Preemptive Self-defence）為由對伊拉克發起戰爭。此舉被廣泛認為違反禁止武力使用原則，危害二戰之後以聯合國憲章為基礎的國際秩序。

依據聯合國憲章，任何會員國不得使用武力或威脅，侵害其他國家之領土完整與政治獨立，只有在行使自衛權或者經由安理會依據憲章規定進行授權時，個別國家才有權使用武力。此一制度設計大幅降低跨國武力衝突發生之可能性。

小布希政府當時主張，依據安理會第1441號決議確認了伊拉克違反第687號停火決議的內容，所以第678號決議當中「採取一切必要手段來確保該區域的和平」可以再次適用。不過，第1441號決議雖然確認伊拉克違反了裁軍等義務，卻提及伊拉克保有「最後機會」去進行彌補，安全理事會也會對此事保持關注。學界主流意見認為，當時美國應先取得安理會的決議或者其他輔助性的決議去支持其行動，同時也要善盡舉證責任，而非直接對國際法進行擴張性的解釋並發動武力。

隨著國際局勢變遷以及國家不斷地實踐，禁止武力使用與自我防衛等概念的詳細規範，也會被重新不斷詮釋並微調。然而2003年的事件彰顯出，要維持國際法的有效性及其所建構的秩序，「大國意願」扮演著不可或缺的角色。倘若川普政府真的要仿照小布希政府的案例使用武力，來取得加薩走廊的所有權，對於以多邊主義、國際法和集體安全為核心之自由國際秩序（Liberal International Order）來說將會是一大挑戰。

▌美國之後：加薩計畫的國際法疑慮

除了武力使用之外，川普計畫的其他內容也引起關於國際法的討論與疑慮。首先，聯合國憲章在制度設計上，即消除了國家進行領土取得的絕大多數情況，一方面國家不能使用武力去破壞另一國之領土完整，另一方面也賦予住民享有對一片土地之自決權，基本上確保必須以和平、居民自決的方式進行。當然會有如俄羅斯般的威權國家鑽國際法的漏洞，以假公投或種族滅絕作為藉口，吞併與侵略其他國家。我們也不難想像，加薩居民應該會極度不情願被美國統治，川普恐怕難以用和平手段取得所有權。

其次，該計畫也被認為會構成「反人類罪」，甚至是「種族清洗」（Ethnic Cleansing）。前者是指廣泛或系統性地對平民進行攻擊；後者是指由單一種族帶有目的性地以暴力或恐怖主義方式，將另一種族從特定地理區域內移除。兩者至今都沒有專屬的條約去規範，但《羅馬規約》第七條有針對反人類罪進行定義，加薩居民可能面臨到的強制遷徙也被列舉在其中，種族清洗也被廣泛認為屬於反人類罪的一種。

最後，撇開這些罪刑（尤其是種族清洗）的舉證困難度，若美國真的強制遷移加薩居民，即便在法律上外界有辦法舉證美國的行為構成其中一項犯罪，事實是國際刑事法院（International Criminal Court，ICC）也難以對美國進行課責。

這是因為，不論美國或以色列都非《羅馬規約》的締約國，美國前總統柯林頓任內曾經簽署，但未提交參議院批准，小布希任內更是撤回簽署。更悲觀的是，川普已在2月6日以行政命令宣布制裁ICC，對於調查美國、以色列等盟友與其公民之官員、法院雇員和其家人，頒布旅行禁令和凍結資產。此舉除了是表達支持已被ICC通緝的納坦雅胡之外，更嚇阻了ICC，預先清除了美國在後續可能行動中所要承擔的法律風險。

這一系列的疑慮反映出，川普的計畫動搖了二戰以後國際秩序的基礎，輕視規範對於國際秩序的影響力。國際關係大師基歐漢（Robert Keohane）曾分析二戰後的經貿與金融秩序，主張國際制度在穩定實踐一段時間後，即使原先霸權衰弱或消失，國際制度仍能繼續運作、維持秩序。倘若身為自由陣營的領袖、同時仍能算是既有霸權的美國，也主動去「拆解」自己建構出來的自由國際秩序，我們不但可以宣告國際法進入加護病房搶救，全然以現實主義為規則的新世界秩序也指日可待。

美國離開既有位置之後，如果我們能容許下一個20年世界的秩序全然以實力和現實主義的思維去運作，那將只有主權與利益完全無虞的國家——尤其是大型國家——才有能力承擔衝突與爭端帶來的成本。沒有以「規範」或「默契」作為行為者互動的基石，是中小型國家難以去面對的國際環境。川普所欲建立的新國際秩序並不一定真的減損美國自身利益，但對於美國大多數的盟友而言，需要重新審視自己在國際結構中的位置，並思考如何維持主體性。

值得台灣人注意的是，中小型國家面對地緣政治的風險和威脅，除了靠加強自我防衛與像美國、歐盟等強權的幫助外，深植在國家間互動的「規範」與「默契」更是能限縮衝突可能性的利器。

過往美國雖然並不強調國際法對於世界秩序的效益、也時常將其視為強權競爭下的產物，但對於規範都還是會給予一定程度的尊重，也會強調部分對自己有利的國際法內涵——例如自由航行權——去鞏固秩序。

但隨著川普總統宣布美國退出聯合國人權理事會（UN Human Rights Council）、揚言永久接管加薩走廊，以及制裁國際刑事法院等，更加確認一件事：我們必須接受國際秩序的典範（Paradigm）正在轉變的事實，並且思考倘若在未來「國際法已死」的情況下，台灣該如何在弱肉強食的叢林環境下持續生存。

責任編輯／王穎芝