亞細亞的暴虐孤兒：緬甸遭遇「東協減一」暴政放逐令？
文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）
「當暴政持續，東協只好祭出放逐令？」
10月28日，第38和39屆的東協峰會和相關會議正式落幕。先有新冠疫情及相應經濟問題困擾，後有突如其來的緬甸軍事政變、以及美英澳突組安全協議「AUKUS」等問題夾攻，東協主席國汶萊隨著峰會的布幕落下，終於把這個燙手山芋丟走，由柬埔寨正式接捧。
柬埔寨總理洪森在東協峰會閉幕發言時如此說，「目前我們正處於一個『東協減1』的狀態，這不是東協的責任，卻是緬甸自己一手造成的。」
洪森的說法一語道破本屆東協峰會的最大看點：素來強調區域自主、尊重成員國主權、捍衛「不干預內政」原則的東協，在召開峰會前兩周突然宣佈拒絕邀請緬甸軍政府領袖敏昂萊出席領導人峰會，激起軍政府「國家領導委員會」（下稱：SAC）杯葛會議，促成史無前例的「10減1」峰會。以視訊會議形式舉辦的東協峰會，屏幕截圖的一角，突兀地顯示出「MYANMAR」（緬甸）的英文字母，與其他成員國的實況相映成趣，效果相當矚目。
東協在幾個月前還是被外界視為包庇緬甸軍隊的「幫兇」，今日一下子卸去密室遊說的外交傳統，公開要求敏昂萊批准東協的緬甸事務特使艾瑞曼（Erywan Yusof）自由地與不同黨派領袖會晤──包括正遭受當局落案起訴的翁山蘇姬及其他全國民主聯盟（下稱：NLD）骨幹──今昔之間產生明顯差異。要了解東協態度的轉變，我們需要留意他們目前面對的客觀條件出現了甚麼變化。
▌緬甸兩個政府的「認同困境」急遽升溫
由緬甸反政變運動成員組成的「民族團結政府」（下稱：NUG）在9月7日召開全國反抗戰爭，呼籲國內武裝組織及民族地方武裝（民地武）聯手夾攻緬甸軍隊開始，緬甸的狀況已經徹底陷入內戰狀態。內戰開打造成生靈塗炭，就像欽邦（Chin state）丹特朗鎮（Thantlang）民居日前遭受緬軍不停炮轟，幾乎淪為無人居住的死城。
反抗戰爭持續下去，亦對外界證明軍政府無能力掌握國家實權，進一步削弱SAC作為合法政權的理據。敏昂萊在2月政變起努力爭取國際社會認同，親身到訪印尼及俄羅斯參與東協領導人會議和莫斯科國際安全論壇，又在緬甸建軍節（3月27日）邀請外國代表觀賞閱兵儀式，目的都是提升自己在國際社會的合法地位，從而推動民望。
然而， NUG的國際地位在過去3個月大有斬獲。美國副國務卿謝爾曼在8月與NUG外長辛瑪昂會晤；國家安全顧問蘇利文在10月更與NUG代理總統杜瓦拉什拉對話，是NUG暫時接洽過的白宮最高規格官員。即使美國至今尚未全面杯葛SAC參與國際會議──例如國務卿布林肯仍然參與有SAC外長溫貌納倫出席的東協外長級會議──華府對NUG的積極態度給敏昂萊一記重擊。另外，法國參議院已正式承認NUG作為緬甸的合法政府，歐洲議會也表態支持，有可能為歐洲國家在緬甸問題的政策上開啟先河。
敏昂萊地位的另一挑戰，卻是源自中國對NLD的曖昧。政變發生後，北京甚少公開評論或介入緬甸問題，官方人員亦繼續保持與SAC官員的溝通渠道。今年6月，中國駐緬甸大使陳海與敏昂萊會面時，大使館新聞稿更以「緬甸領導人」稱呼後者。然而，據《伊洛瓦底》報導顯示，中國在背後嘗試遊說SAC官員不要解散NLD，並願意以此作為條件，繼續進行邊境貿易及基建項目。
中國外交部亞洲事務特使孫國祥在8月應邀訪問緬甸一周，也要求和翁山蘇姬會晤，卻據報遭到SAC當面拒絕。未知是否意見不合之故，SAC出乎意料沒有報導是次訪問。9月初，中國共產黨更邀請NLD出席亞洲政黨峰會，以實際行動為NLD背書。中國為了提防雲南邊境再出現疫症爆發，亦直接與克欽族、撣族、德昂族的民地武接觸，向他們提供疫苗，卻無可避免地觸碰SAC對干預內政的神經。
敏昂萊此前希望利用中俄、美之間的競賽關係，為自己爭取更多外交籌碼擴展外交空間。這場「認同戰」的關鍵，包括要撤換效忠NLD政府的緬甸駐聯合國大使覺莫吞。覺莫吞處境極為危險，美國聯邦調查局在8月拘捕了2名受僱暗殺他本人，背後疑似牽涉與緬軍關係密切的軍火商塔查（SAC事後澄清與暗殺無關）。
敏昂萊本來打算利用中俄在聯合國大會資格委員會的影響力，接受SAC的人選安排，直接取締覺莫吞。但聯合國大會召開前2周，中美卻罕有達成「君子協定」，決定暫緩緬甸大使的資格評估，意味覺莫吞仍可保留其聯合國席次。雖然作為代價，覺莫吞放棄在大會發言，避免讓中俄尷尬，但結果仍會重挫敏昂萊的外交野心。
以上國際環境的變化，為東協政策變調提供難得的有利條件。
▌東協欲擺脫「無用論」及「邊緣化」危機
東協應付緬甸問題上，一直堅持「建設性對話」方針（constructive dialogue），在平衡「不干預內政」與「區域治理」的原則下，保持與緬甸SAC接洽，說服軍隊停火及重返談判桌，恢復國家正常局面。這套邏輯的初衷是，杯葛和孤立緬甸軍隊，最終只會鼓勵後者閉關鎖國，更難推動和解。
批評者認為東協的態度無異於助長緬軍暴行，反讓敏昂萊免受外界壓力，繼續變本加厲。4月東協主席國汶萊召開「領導人會議」（註：有別於官方層面的峰會），邀請敏昂萊出席，達成「五點共識」後，東協並沒有在緬甸問題上取得顯著成效。除了向緬甸人民提供部份人道援助，以及任命汶萊第二外交部長艾瑞曼兼任緬甸事務特使外，東協在落實「五點共識」上沒有其他進展。
美國國務卿布林肯在7月甚至「要求」東協「立即採取行動」，讓緬甸軍隊向「五點共識」負責。不過，態度溫和的艾瑞曼未能成功說服敏昂萊，多次堅持與翁山蘇姬會晤不果。SAC發言人佐敏吞表示翁山目前面臨多項指控，「參照一般慣常做法」不能安排她與外國官員會晤。
敏昂萊的強硬或許只是貫徹著他處理NLD及翁山的一貫作風，但他顯然漠視了東協執行「建設性對話」背後的風險及道德負擔。緬甸亂局曠日持久，死傷人數繼續增長，而SAC拒絕向東協提供任何甜頭，只會激起東協內部反彈。艾瑞曼在10月12日突然取消訪緬行程，抗議緬軍阻撓與翁山蘇姬的安排，把積累多時的不滿來一次小爆發。
對印尼、馬來西亞、新加坡、菲律賓等資歷較深的成員而言，緬甸問題並非始於今年2月的軍事政變，而是早於1997年緬甸加入東協時已經開展。當時東協堅拒歐美壓力，努力向外推銷「建設性對話」是推動緬甸軍政府走向民主的不二法門，讓東協的聲望和緬甸的政治狀況緊緊扣連。過去24年，緬甸成功從軍政府過渡到（半）民主政體，豈料再次重返軍政府管治，使東協又一次遭到挫敗。更重要的，是這次政變直接衍生出SAC和NUG兩個互相競爭的「政府」，而且國際政治氣候比1988年緬甸民主運動的形勢更險峻。倘若成員下錯決定，那肯定會賠上整個組織的認受性，把東協拉進萬劫不復的深淵。
事實上，東協現時面對的困擾遠不止緬甸問題。印尼和馬來西亞目前最擔心的區域安全議題，是AUKUS對海洋安全及「東協中心論」所構成的具體威脅。印馬憂慮AUKUS將會刺激軍備競賽，促使區內出現核武競賽，直接挑戰《東南亞無核區條約》（註：不過《條約》本身並不適用於澳洲）。假若東協在緬甸問題原地踏步，那終究引證了東協連區內問題都不能治理，無法在東南亞及印太事務上投射影響力，遑論在大國競賽之間建立緩衝區。
區域安全以外，東協成員國也主動配合域外大國，共同發展後疫症時代的經濟復甦策略。去年受到疫症影響，東協整體全國生產總值（GDP）收縮了3.3%，所以今年的東協經濟部長會議多次主張數位經濟轉型、推動數位經濟的貿易規則及基建建設。這些都需要大量外資配合，才能事半功倍。但緬甸問題倘一持續，不但東南亞地區無法呈現復甦潛力，亂局同樣會窒礙緬甸的抗疫措施，隨時拖垮東協的經濟策略。
正因如此，東協成員國在籌備10月下旬的東協系列峰會時候，逐一對SAC的態度表達強烈不滿。馬來西亞外交部長賽爾夫丁（Saifuddin Abdullah）更連珠砲發，一方面暗示SAC的不合作態度會導致敏昂萊不獲邀請參與東協峰會，建議東協要自我反省「不干預內政」的作風；另一方面他更透露大馬政府準備隨時與NUG對話。賽爾夫丁部份說法或許只是威嚇，但菲律賓、印尼、新加坡也先後發表對東協聲望關注的言論，同一說法在東協緊急外長會議也有出現，象徵著一些東協國家對緬甸的忍耐正逐步抵達臨界點。
10月15日的緊急會議中，東協成員國──緬甸SAC代表溫納貌倫以外──一致認同暫不邀請SAC主席敏昂萊，決定只邀請「非政治代表」填補緬甸席次參與峰會（後來汶萊把邀請函發給緬甸外交部常任秘書長吳臣埃，希望他以「非政治代表」參與峰會）。會議中特別提到NUG向部份東協成員國作出派員出席峰會的要求，也列明「緬甸代表」在會議中反對東協打算只邀請「非政治代表」的安排，在東協外交慣例上十分罕見，破例為「共識原則」作出調整。
畢竟，即使在緬甸政變後，東協仍然默許SAC相關官員參加東協不同領域的會議，如今卻以「支持緬甸回復正軌」為由禁止敏昂萊出席峰會，前後顯然有矛盾。
在峰會召開前，SAC分別炮轟東協受到美國和歐盟等外部干預，表明擔心向東協的「不可能要求」屈服等同削弱主權及國家形象，除非東協邀請SAC主席或部長級官員，否則將會缺席會議，終於導致東協出現「10減1」的局面。
不過，有關結果未必只有東協成員國欣然接受。在艾瑞曼取消訪緬行程後，他曾聯絡日本外相、中國外長、美國國務卿、澳洲外長及歐盟外交事務代表進行交談，異口同聲地支持艾瑞曼與各方單位進行和談會晤的決定。新聞稿未見提及「非政治代表」的內容，但由於相關討論早在東協內部流傳，因此不排除艾瑞曼趁機爭取區外大國支持決定。另外，據《日經亞洲》主編羅賓遜報導，歐盟內部已有共識阻止敏昂萊出席11月底在柬埔寨舉行的「亞歐峰會」，東協峰會此先例一開，歐洲國家大可明正言順「制裁」緬軍，避過正面得罪東協的尷尬。
▌東協姿態：是破局先兆，還是無奈妥協？
東協峰會圓滿結束，東協成員順利地避過任何尷尬場合，又擺脫了以「不作為」的負面形象。外界對東協「懲罰」敏昂萊的表現感到滿意之餘，亦成功為東協帶來不少甜頭：尤其美國總統事隔4年重新「現身」峰會，分別從美國和澳洲手上獲得一份1.02億美元及1.24億澳元的合作框架。
但具體而言，東協「10減1」峰會對化解緬甸問題沒能發揮正面和即時效果。回頭文章起首，東協面臨的緬甸問題癥結是關於合法代表的判斷，但東協在過去一段時間似乎把焦點放在緬甸事務特使權力受制的問題上。汶萊蘇丹哈桑納爾在閉幕發言時重申，緬甸仍然是東協家庭的一員，清晰分開「國家」與「政府」的處理方法，但又意味著目前的「懲罰」方案是短暫的，緬甸軍隊依舊毋須為國內的暴行負責。
柬埔寨總理洪森在閉幕發言時，也拒絕明言日後會否延續只准「非政治代表」與會的決定。洪森甚至揚言，下年將不會續用艾瑞曼擔任特使一職，並會回歸東協傳統「後門外交」推動緬甸各方和解，意味外界難以監察進展，洪森也可能以更寬鬆的手法回應敏昂萊恢復行使「成員國元首」的職權，參與來年的東協峰會。柬國外交政策容易受中國影響，洪森的決定也許取決於中國和緬甸軍方未來的走勢。
另一邊廂，NUG始終沒有顯著提升它在東協內部的地位，他們日前委任的東協大使也未獲得東協成員承認。同樣靠政變起家、管治柬埔寨達36年之久的洪森，對NLD及NUG的同情心恐怕十分有限。除非國際社會對NUG的認同大幅提高，否則東協沒有迫切性要加強與NUG的聯繫。觀乎東協過去2月的反應，除非中美對緬甸問題的共識出現突破，否則東協將維持以曖昧態度看待NUG的身份。
東協過去提倡「建設性對話」化解緬甸問題，擔心閉關鎖國的軍政府反而更加失控，讓東協更難發揮影響力。東協峰會進行期間，敏昂萊親自與俄羅斯海軍及訪問團會晤，加強雙邊軍事合作關係，又發動親政變的團體進行群眾集會「支持軍政府」。11月初，美國前駐聯合國大使理查森以「人道原因」訪問緬甸，與敏昂萊討論關於新冠疫苗的分配安排。由於緬甸軍隊日前正在囚禁一名《緬甸前線》美籍記者，讓人好奇理查森的「非官方訪問」會否同時背負著其他政治任務。
以上發展，至少反映著SAC正積極開拓其他外交空間，降低對東協的依賴，對東協的外交角色無疑構成另一挑戰。
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