翁山蘇姬的垮台？緬甸政變「軍政府2.0」重返下一步

文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）

2月1日清晨，緬甸國防軍發動「政變」，把國務資政翁山蘇姬、總統溫敏（Win Myint）、以及執政黨全國民主聯盟（NLD、全民盟）的重要成員與國會議員拘禁（註：根據緬甸軍隊的說法，有關行動符合緬甸憲法規條，故此並非「政變」），直佈國家進入長達一年的緊急狀態，由國防軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）大將掌管國家行政、立法、司法權。民選政府不消幾小時被軍隊徹底取締，軍方從過去十年隱居幕後，一下子全面進場。外界擔心緬甸將會重新返回改革前的原點，就像《經濟學人》設定的標題「緬甸政變把時間撥回十年前」（Myanmar’s coup turns the clock back a decade）一樣：全民盟被打回原形變成在野黨，軍隊重拾1988年政變後的主導地位，言論、示威集結、資訊自由一律遭到政權打壓。

縱使「回到過去」的論述相對簡單歸納緬甸政局的狀況，但緬甸歷經十年的政治、社會、文化變化，卻不應被輕易抹去。當下東南亞處身於中美競賽的格局下，客觀氣候與上屆軍政府「國家和平與發展委員會」（SPDC，和發委）面對的條件亦截然不同。本文將會分析緬甸內部政治的轉變，再集中討論國際環境會如何左右新政府「國家領導委員會」（SAC，國領委）的政權。

緬甸按照軍方譜寫的《2008憲法》，渡過了十年的「紀律民主」（disciplined democracy）實驗。但這種「紀律民主」的體制終究還是脆弱的，尤其當主流（緬族）民意敵視軍隊過去濫權是領袖歷史，對民選政府的領袖翁山蘇姬（注意，是領袖，不是政黨）奉若神明。

國防軍一直擔心釋放權力只會給予全民盟一個藉口「秋後算帳」，清算所有國防軍骨幹，又或者透過國會過半數絕對多數議席，覆核及檢討有利國防軍的現行法案。當全民盟屢次重申其修憲決心，挾著其龐大的民意認授向軍隊施壓，自然被國防軍視為「逼宮」之舉，整裝待發另起爐灶。

緬甸文武體制一日不變，民選政府一日無法取信於國防軍，《2008憲法》設計的政治框架，這種矛盾每隔一段時間便會重新上演。任何人擔任民選政府領袖也好，國防軍總司令也好，只要這種互信基礎破裂，文、武之間的衝突都必然是常態。不過，我們應該如何看待緬甸如今這個軍政府呢？我們從目前所得的資訊中，可以如何理解軍政府在奪權以後的執政計劃？

▌無意改革的「軍方資本主義」

在上屆軍政府和發委管治期間，緬甸雖然逐步解除國有經濟的「緬甸社會主義道路」模式，推動私有化及市場化，但當中得益者中絕大多數都是與軍方有緊密關係的「愛國商人」，如涉足酒店、航空、建築、伐木業於一身的圖集團（Htoo Group）主席岱扎（Tay Za）、大緬甸集團（Max Myanmar）主席卓卓（Zaw Zaw）等人，都是國家推動這種「軍方資本主義」的受益人之一。

敏昂萊的前任、緬甸軍方前總司令丹瑞（Than Shwe）領導和發委期間，扶植了軍營巨企「緬甸經濟控股有限公司」（前稱「緬甸聯合經濟控股有限公司」，MEHL）及「緬甸經濟公司」（MEC），其子公司業務橫跨開採翡翠、紅寶石、藍寶石、天然氣等國家天然資源，至到酒店、銀行等服務行業，並透過與海外資金進行聯營，為軍隊高層帶來巨大私人受益。

事實上，即使2010年後軍隊把部份權力轉移至文人政府手上，上述的軍商聯繫卻不曾中斷。2011年，軍政府前總理、丹瑞親信登盛（Thein Sein）以改革派的姿態打擊貪腐，透過制訂法規，強制所有企業——包括MEHL與MEC在——繳交稅款，增加企業透明度等做法，稍為緩和軍政府年代的作風。此外，登盛廢除多項貿易限制措施，加強中小企在經濟發展的位置，有趣的是，曾經批評「軍方資本主義」造成經濟社會不公的翁山蘇姬，在2016年執政以後，同樣沿用著登盛的「新自由主義」市場改革，設立經濟特區、加強外資迎商環境。

本來以軍政府姿態回朝的敏昂萊，似乎有很大誘因重新推動「軍方資本主義」，把部份資產重新交由軍隊「托管」，確保軍隊及個人經濟收益。然而，國領委的成員名單中，有不少經濟官員都來自登盛與翁山蘇姬政府，包括規劃、財政及工業部長雲盛（Win Shein）、投資暨對外經濟關係部長昂乃烏（Aung Naing Oo）、緬甸央行行長單英（Than Nyein）。前年退出全民盟、另組人民先鋒黨（PPP）的女商人岱岱凱（Thet Thet Khine），在上屆國會中擔任銀行及財政發展委員會成員，同樣獲邀出任新政府的社會福利部長。這一切部署都明確發出一個訊號：經濟活動一切如常。

日前新任外長（亦是前外長）溫那貌倫（Wunna Maung Lwin）和國際合作部部長哥哥萊（Ko Ko Hlaing）與外國領事官員會談時，強調國家會在疫情肆虐下，優先處理國家農業發展。有趣的是，推動農業改革本來是翁山蘇姬2015年參選的政綱之一，但一直未有蹤影。

緬甸公民社會團體「為緬甸爭取公義」（Justice for Myanmar）抨擊敏昂萊過去分別介入軍方生意，其子女亦受惠於父親的權貴脈絡時常換取經濟特權。即使如此，但新政府似乎無意推倒過去十年經濟改革的方針，「新自由主義」政策路線仍會是經濟政策的主導方向。

▌敏昂萊夠穩嗎？緬甸的軍隊派閥

緬甸國防軍前總司令丹瑞在1992年接掌和發委（當時稱「國家恢復法律與秩序委員會」，SLORC）後，翌年召開全國會議，商討安排政變後的憲法安排，直至1996年因為多次與全民盟鬧翻而宣佈暫停，到2004年才重新推動。根據緬甸前資訊部長耶塔（Ye Htut）在《緬甸的政治轉型與失落的機會（2010-2016）》一書記載，丹瑞早在1992年已希望尋求一個方法改造政治秩序，能夠實踐多黨民主制度的同時，卻必須賦予軍隊一個重要持份者的角色定位。

不過，丹瑞當時首要任務並非忙於締造緬甸政局的新秩序，而是重整軍隊及軍政府內部的人事安排。丹瑞能夠登上和發委的主席寶座，全因他成功聯同其他軍隊骨幹成員第一秘書長欽紐（Khin Nyunt）與第二秘書長丁吳（Tin Oo），向退居幕後的元老級人物、前強人領袖尼溫（Ne Win）施壓，要當時和發委主席蘇貌（Saw Maung）承擔1990年國會選舉的敗選責任。此後，丹瑞以貪腐之名，把多名軍階接近的軍隊將領拘捕，提拔親信，鞏固勢力地盤。

2004年，丹瑞以同樣罪名，把籌備「緬甸七點民主路線圖——一個「恢復」緬甸民主的承諾——的總理、代表軍隊情報派系的欽紐除去官職。同年，丹瑞才決定重新召開全國會議，繼續商議新憲法的籌備工作。

敏昂萊目前所面對的狀況，與丹瑞年代似乎有所分別。儘管國防軍的政治派閥相當不透明，但敏昂萊擔任軍隊總司令至今，軍隊內部並沒有明顯的權鬥狀況。隨著全民盟在2016年正式接掌政權以後，丹瑞在軍隊的影響力更是徹底消失。敏昂萊在去年更嘗試提拔較年青的軍隊官員，希望能夠在軍隊任期之內扶植接班人，延續其影響力。從此推算，目前敏昂萊的地位理應相對鞏固。

不過，這個狀況有時間限制：根據2014年修改的《防衛服務法》規定，敏昂萊必須在今年2021年滿65歲內卸去軍隊總司令的職務。這是一個新設條件，此前並沒套用於任何一位總司令身上。換句話說，若果在不修改《防衛服務法》的情況下，敏昂萊改革政治制度（或選舉制度）的時間相當緊逼。然而，假若敏昂萊無限期延長其總司令的任期，只怕會促成軍隊內部矛盾，為自己在軍隊的地位造成不穩。

▌中美的緬甸角力：制裁有用嗎？

2021政變發生後，美國總統拜登向緬甸國防軍喊話，要求後者盡快釋放翁山蘇姬，讓緬甸回後民主制度，否則將會有所行動。美國國家安全顧問蘇利文透露，有關制裁行動可能以「名單制裁」方式實行，除了打擊個別人士以外，或許會包括與軍方有關連的企業（主要是MEHL和MEC或旗下公司）。不過，這樣的制裁很大程度上只會是象徵式，多於實際效用。軍隊進行政變後，立即組成管治團隊以示「一切如常」，制裁對軍隊內部團結短時間影響有限。

首先，美國在2019年已經把敏昂萊、現任國領委副主席梭溫（Soe Win）、丹武（Than Oo）、昂昂（Aung Aung）四名軍隊將領列入「全球馬格尼斯基人權問責法」的制裁名單之中，凍結他們在美國的所有資產，亦禁止美國公民與他們進行任何交易。雖然制裁目前依然有效，但是他們本人在美國的資產數目不多，美國即使再向這批官員加強制裁，似乎作用不大。即使MEHL 和MEC也被列進制裁名單，但當中在美國註冊的企業只有兩所，其餘大部份公司都在緬甸、香港、中國、日本、韓國註冊。即使日本啤酒巨企麒麟成為首間退出MEHL合作的外資公司，但其他企業暫時未有作出類似表態；除非美國有意把其他關連企業也列入制裁的適用範圍中，否則制裁只能發揮象徵式意義。

另外，隨著緬甸加強與東南亞及亞太地區的整合提升，美國和歐洲的制裁似乎成效甚微。中國、日本、韓國、泰國、新加坡過去幾年積極拓展在緬甸的基建合作工程，包括：中國主導的「中國緬甸經濟走廊」（CMEC）、日本資助的「迪拉瓦經濟特區」、韓國與緬甸合作的工業園區計劃、泰國Amata公司負責的仰光智能城市計劃、新加坡—緬甸工業園區等。再加上去年與中、日、韓、澳、紐通過的「區域全面經濟夥伴計劃」（RCEP），讓歐美國家的制裁力度大幅減弱。

根據過去十年的往例，即使是美國的盟友，多半也都不太願意配合歐美對東南亞國家的經濟懲罰行動，擔心這樣反而會逼使東協國家變得像柬埔寨一樣，向北京投懷送抱。2017年歐美國家高調批評緬甸處理羅興亞問題後，考慮重新推動制裁，卻反而刺激翁山蘇姬對中國、日本、韓國的投資更開放，抵銷歐美國家減少對緬投資做成的影響。

當中美在東南亞全面競逐影響力的現實下，經濟制裁只會削弱美國在東協地區的競爭力。2014年，美國為回應泰國軍事政變，決定暫停對泰國部份軍事援助，取消軍事交流，並減少參加聯合軍演的參與人員，以示「關係降級」。然而，有關「制裁」卻刺激泰國加強尋求替代，反而促進中國與泰國的軍事合作，並成為首個購買中國潛艇的東南亞國家。相反的，即使美國和泰國的同盟關係仍然生效，但兩者貌合神離的狀況令人尷尬，加上政變導致關係疏遠，反而對美國的戰略利益打折扣。

白宮新上任的「印太事務協調官」坎貝爾（Kurt Campbell）在2016年出版的《The Pivot》一書中，已經勾勒出美國該如何回應東南亞地區的人權問題：他認為「接觸」——而非「杯葛」——才能夠有效推動個別國家的民主進程，而制裁政策應該具針對性，確保普通市民不會受到影響。強硬的制裁方式可能足以彰顯美國對宣揚民主的決心，但其效果若果直接干預平民生活，卻只會促成反彈。緬甸軍方善於煽動民族主義及排外情緒而言，坎貝爾這點建議尤關重要。面對中國日益加強的影響力，美國的戰略考慮，可見國際社會不能高估制裁對緬甸軍政府的約束力。除了透過經濟制裁，國際公民社會或許需要思考其他可能性。