「歐盟總理」誰接班？歐洲議會大選後的關鍵下一戰

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

▌延伸閱讀：〈2019歐洲議會大選：中間選票裂解，脫歐黨、綠黨與勒龐的強勢崛起〉

2019年歐洲議會選舉如火如荼，根據目前的出口民調與回報，本回投票率約會落在49％，將是歐洲議會投票率40年來首次彈升。雖然歐洲人民黨（EPP）以及社民盟（S&D）這兩個壟斷議會的傳統黨團，在疑歐民粹政黨竄起、傳統左派政黨衰退的雙重衝擊下，預計議席數將雙雙減少，但EPP保住第一大黨團的地位應無意外。

這也表示，EPP推舉擔任歐盟執委會主席（President of the European Commssion）的「第一候選人」（Spitzenkandidaten）——來自德國的EPP主席，韋柏（Manfred Weber）——將是逐鹿大位的最強候選人。

然而，推薦是一回事，能否順利獲得各成員國首腦組成的歐洲理事會（European Council）委任，又是另一回事了。

▌「歐盟總理」怎麼選？

在《里斯本條約》改革後，自2014年起歐盟執委會主席——也就是俗稱的「歐盟總理」——便是由歐洲理事會「在考慮歐洲議會的選舉結果」下，以「條件多數決」（Qualified Majority Voting）委任，再經歐洲議會簡單多數同意後，才確認任命。

在實際操作上，即是以獲得最多議席的黨團，其推舉的候選人為主席人選。這項制度被稱為「第一候選人」，前EPP黨魁、現任歐委會主席榮克（Jean-Claude Juncker）正是在EPP於2014年成為議會最大黨後，藉此獲得歐洲理事會委任組閣歐盟執委會，登上主席大位。

這個遴選機制的原意，在於仿效主權國家政府議會的組閣方法，以期增加歐委會主席推選的民主正當性。然而，「第一候選人」制度其實只能算是一個折衷方案，在歐盟需要更進一步民主化的進程裏，這個制度的缺陷非常明顯：由於歐洲議會大選是由各成員國的政黨組成黨團參選，並由各國選舉法各自監管，因此歐洲議會、乃至於歐委會主席的選舉，在汎歐層面上的民主正當性依然流於表面，擺脫不了國家政治的陰影；正因如此，在歐盟框架下，大國對小國在制度上也有著不公平的明顯優勢。

對此，以法國總統馬克宏為首的「共和前進！」（LREM），以及代表歐洲富有小國、汎歐洲自由派的歐洲自由民主聯盟（ALDE）黨團甚為不滿。在兩大議會造王者的抗議之下，「第一候選人」是否確定能成為主席，依然具有一定程度的變數和挑戰。

▌「第一候選人」制度爭議

歐盟屢屢遭民粹主義者所詬病的其中一點，正是作爲歐盟首腦之一的歐委會主席，遴選機制的民主正當性不足。

根據疑歐派的説法，歐盟内充滿著離地萬丈、不知人間疾苦、又非經民主選舉獲得任命的決策者。這種説法並不全錯，至少在九十年代以前確實如此；因為自歐盟創立以來，直至1993年的《馬斯垂克條約》，歐盟執委會主席一直都是由歐洲理事會閉門挑選和任命，無需經過全歐洲人民選出的歐洲議會的質詢。

經過多次條約改革和歐洲理事會的多次妥協，2009年《里斯本條約》方得出現今的第一候選人制度。雖然將歐洲議會和歐委會主席選舉捆綁的做法，已比往日進步，但實際上仍不足以彌補歐洲議會的制度缺漏——在這個制度下，歐洲議會獲得的權力的確增加了，但只要歐洲議會的議席仍是由成員國的政黨，在各自的國家內競選拼凑得來，而非由全歐洲選民共同投票決定，這個制度就依然缺乏真正的民主代表性。

比如說，來自德國的韋柏，在選前的辯論上的確有端出所謂的「歐洲政綱」，但事實上他根本不需要討好「全歐洲」的選民。因為作爲一個在德國參選的歐洲議會議員，他和其他各國的歐洲議員一樣，只需要在自己的選區——德國——勝出，就可以經過EPP這個龐然大物，成爲歐盟執行委員會的主席。

而EPP作爲一個黨團，它在歐洲議會的絕對强勢，和它對於歐洲整體政策方向的優劣，關係其實相當薄弱：EPP的壯大，是以抗衡戰後歐洲左翼政黨崛起為號召，在九零年代憑著意識形態，吸納包括法國共和黨（Les Républicains）以及匈牙利青民盟（Fedesz）等多個中間偏右的保守派政黨，才得以成為最大黨統治議會。

換言之，與其說是歐洲選民「選出」EPP領導歐洲議會，不如説是EPP通過歐盟政制的缺漏，不斷擴充勢力範圍的結果。在歐洲議會尚不健全的選舉制度下，「第一候選人」制度自然也無法相應反映出全歐洲的民意，達到與其職位相當的民主代表性。

▌馬克宏與ALDE：伺機的改革派

除了民主代表性不足之外，另外一個讓ALDE等整合派以及歐盟小國無法接受的，就是這套選制隱含著對於大國的偏袒。

由於歐洲議會的席次是依成員國的國家人口分配，因此在目前主席遴選制度下，大黨團中來自人口大國的執政黨，對於黨團的「第一候選人」擁有決定性的選擇權。比如説在EPP中，德國總理梅克爾所屬的基民盟（ CDU），憑藉德國的人口優勢，便在EPP的主席候選人上，掌握舉足輕重的話語權；此次韋柏的推選，亦受到梅克爾的背書。

而EPP無論是在歐洲理事會或歐洲議會内，儘管並不一定更能體現全歐洲的整體民意，卻每每主導著歐洲政治的走向。比如說在歐洲理事會内，隸屬ALDE的國家領導人數量，其實和EPP一樣都有8位，但是由於ALDE屬下的黨派普遍在小國家——比如芬蘭、荷蘭、比利時和盧森堡——更受歡迎，一旦歐洲理事會要透過條件多數決，確認執委會主席時，必然會受到EPP主宰。

目前歐洲議會內的政治版圖中，ALDE基本只屈居第三。未來，當傳統上右傾的英國脫歐後，英國原在歐盟内的北歐小國盟友將必須更緊密合作，以避免被邊緣化並影響歐盟決策。因此增加歐洲議會、歐盟執委會主席的民主代表性，還有平衡小國利益，必將成為推進歐洲整合過程中，改革派的焦點。

此次選前，馬克宏以及ALDE等黨團便曾提出「跨歐洲名單」方案：利用英國脫歐所空出來的議席，在全歐每張選票上多加一票，讓選民可以在投給自己國家的候選人以外，投與真正有「歐洲政綱」的跨國候選人。如此一來，歐洲議會乃至歐盟執委會主席的民主代表性，當可有一定程度的增加，補足「第一候選人」制度的缺陷之餘，也可相對抵消人口優勢帶來的壓迫感。然而這項提案，卻遭到否決。

今次選舉過後，由於無論是EPP還是S&D預料均無法獨自組閣，議席上獲得議席第三多的ALDE和馬克宏的中間派聯盟，將會成爲關鍵的造王者。由於「第一候選人」制度下需要先在歐洲理事會條件多數決，然後再在議會過半數，才可確認歐委會主席人選；目前包含馬克宏在內，至少加起來有9位歐洲國家首腦，以及足以影響組閣的「ALDE+LREM」聯盟，足以向EPP討價還價，甚至否決韋柏成爲主席。

這一屆的EPP早已物是人非，不但梅克爾在國内的政治生涯已經是明日黃花，EPP内的其他大國中間右派政黨——如西班牙的人民黨（Partido Popular）、義大利的義大利力量黨（Forza Italia）、法國的共和黨以及波蘭的公民綱領黨（Platforma Obywatelska）...等——都各自失去了國内的執政黨地位；唯有麻煩多多、匈牙利首相奧班（Orbán Viktor）的青民盟坐穩匈牙利執政黨的寶座。

沒有比這更好的改革時機了。在這一屆任期，整合派必然會將選制議題重新提出，以備在2024年大選中實行。

以目前來説，如果歐盟繼續朝更大民主認可方向前進的話，今日的選舉制度終究是個根基而已。要有效地推進歐洲整合和民主認可進程，必須從議會選制這根本開始改革，「第一候選人」制度的缺失，不過是整個歐洲政制青年期稚嫩的體現。