慘烈馬馬薩帕諾：菲律賓悲痛的反恐記憶

今年五月底，菲律賓總統杜特蒂宣佈在南部民答那峨地區實施戒嚴60天，指示將藉此掃蕩於馬拉韋市發起叛亂的恐怖組織馬巫德集團（Maute group）成員。兩個月過去以後，菲國政府決議將目標擴大至該集團以外的恐怖組織，並將戒嚴期限延長至今年年底。

然而，就在期限屆滿之際，杜特蒂再次向國會提出延長戒嚴的請求，國會也隨即在兩天後做出回應，同意將期限拉長至2018年底。根據杜特蒂的說詞，延長的目的是要繼續透過戒嚴根除所有民答那峨的恐怖組織，勢力範圍擴及全國各地的菲律賓共產黨武裝部隊——新人民軍也名列其中。

在民答那峨戒嚴這半年的期間，我們似乎能夠更具體地窺見杜特蒂對民答那峨問題的看法。因為杜特蒂除了點名要除去各個盤據於民答那峨的叛亂組織與運動者之外，政府更積極在議會爭取邦薩摩洛（Bangsamoro）基本法通過的機會，讓近年來叛亂不斷的民答那峨中部地區可以藉由成立邦薩摩洛自治區而終止其動盪不安的狀態。

事實上，簽署和平協議、設立自治區的這些做法，對菲國政府來說皆非新的創舉。過去他們不僅曾經與當地叛亂組織摩洛民族解放陣線（MNLF）簽署過和平協議，更在1996年成立民答那峨穆斯林自治區（ARMM）。只不過在無法取得眾人共識的情況下，其他叛亂組織仍維持武裝各據一方，前總統貝尼格諾・艾奎諾三世因此稱過去的努力是「失敗的政治實驗」。

而艾奎諾雖然一度與當時勢力最龐大的摩洛伊斯蘭解放陣線（MILF）簽署和平協議，並規劃自治權力更完善的邦薩摩洛自治區，卻因為2015年一次失敗的反恐攻軍事行動——馬馬薩帕諾衝突（Mamasapano clash）而錯失良機，所有和平談判的進程就此擱置於一旁。

既然如此，我們要如何理解繼任的杜特蒂政府，在面對民答那峨問題所採取的手段？尤其在戒嚴的同時，菲國政府又再度與摩洛伊斯蘭解放陣線重啟談判，杜特蒂是真的汲取了前朝的教訓，抑或只是沿襲過去的做法？

我們從日前艾奎諾前總統因馬馬薩帕諾衝突的爭議在該國廉政法庭（Sandiganbayan）遭起訴一事，便能夠看出來一些端倪。

▌馬馬薩帕諾事件，前朝的慘痛經驗

2016年7月1日，杜特蒂就任總統的第一天。這天同時也是前總統艾奎諾三世遭到民眾向該國「監察辦公室」（The Office of the Ombudsman）檢舉的日子，投訴者要求他必須為2015年1月24至25日發生的「馬馬薩帕諾事件」負起政治責任。

有鑑於此，監察辦公室首先針對其調查結果，正式在今年9月提出統一回覆的決議書，並於11月初以「篡奪職權」等罪名，向廉政法庭提出刑事起訴。

元首卸任之後惹上官司麻煩或許並不特別，但是為何此一事件的責任歸屬會拉高到總統的層級呢？這是因為許多人質疑，艾奎諾在授意警方圍捕恐怖份子的過程欠缺周全考量，還包含有不少模糊的黑箱作業，導致44名特警遇襲喪命，另有16人受傷。這樣的結果造成引發馬馬薩帕諾衝突的「Oplan Exodus」行動，成為菲國三十年來警方死傷最嚴重的一次衝突事件。

簡單來說，整個行動過程有三個主要的疑點。第一，這是一個事前高度保密且由警察特別行動隊主導的行動。在內政部長與負責的警官皆對任務內容一知半解的情況下，艾奎諾於事前與事中，幾乎都是與當時被暫停職權的警察總長普瑞斯馬（Alan Purisma）互通簡訊，藉此瞭解情勢並下達指令。

第二，菲國過去不少類似的反恐任務，皆由軍警共同合作而完成，便有人存疑此次行動毫無軍方涉入於其中的緣由。軍方發言人甚至還表示，他們因為知道政府正與摩洛伊斯蘭解放陣線協議停火，根本不可能涉入任何相關任務，令大眾感到相當不尋常。

第三個疑點則與美國涉入程度及其扮演的角色相關，因為該行動的首要目標即為美國通緝的國際恐怖份子——阿布德赫爾（Zulkifli Abdhir）及烏斯曼（Abdul Basit Usman）。

由於菲國憲法載明外國軍隊不得在菲律賓本土進行任何軍事相關行動，自911事件後，美軍事實上是以諮詢顧問或是武裝等資源援助方式，在菲南部署其全球反恐的基地。便有人質疑阿布德赫爾在行動中被擊斃以後，美國懸賞的五百萬美元不知去向，懷疑背後實際上有更大的利益共謀關係。

除了第三點的傳聞難以證實之外，監察辦公室目前針對前兩個疑點向廉政法庭提出控訴，要求前總統艾奎諾應當負起相應之刑責。而艾奎諾也不願坐以待斃，隨即在11月10日召開記者會為自己辯駁。首先，艾奎諾聲稱他只是將普瑞斯馬視為該行動的重要線人，不僅沒有讓他涉入到任務的任何一個環節，也就是藉由其協助了解過去相關行動的經驗而已。

同時，艾奎若也在記者會公布菲國警方近年來在民答那峨擬定的計畫行動列表（見下表），主張「Oplan Exodus」行動不與軍方合作的原因其來有自。從過去行動的經驗來看，他提到警方時常抱怨軍方不願意提供人力或武器裝備協助其任務；在這樣的情況下，他們本來就會視任務的難度評估是否邀請軍方加入。

此外，他強調在行動之前確實做到了執行細節與撤離計畫的規劃；特別是馬馬薩帕諾是摩洛伊斯蘭解放陣線的核心據點之一，過去不論執行與否都有相當多經驗及教訓得以參照，不應該直接將馬馬薩帕諾事件的結果視為全然的人為疏失。

目前該案件已經正式進入到法律審理的階段，艾奎諾的自白顯然並未說服監察辦公室與廉政法庭。一般民眾與警察特別行動隊的遺族更是群起憤慨，認為艾奎諾直到被起訴才願意出面說明，過去兩年多來都只是虛應故事，甚至只知道要推普瑞斯馬及當時的警察特別行動隊隊長納斐尼亞斯（Getulio Napeñas）上火線，而不是真的有誠意處理這項爭議。

就算撇除艾奎諾疑似用人不當的爭議，事實上馬馬薩帕諾事件也暴露出菲律賓政府一直以來在處理民答那峨問題時候的弱點。這也是為什麼艾奎諾政府與摩洛伊斯蘭解放陣線之間的和平談判，即便就只差了最後一哩路，卻在馬馬薩帕諾事件爆發之際，所有的努力便如過眼雲煙般地消散，落得功虧一簣的結局。

在那之前，本來雙方已經於2014年3月簽訂《邦薩摩洛綜合協定》（Comprehensive Agreement on Bangsamoro），議會更預計將在2015年通過邦薩摩洛基本法，進而正式成立取代民答那峨穆斯林自治區的新興自治區。然而，政府行動的失敗與後續一團亂的應變作為，顯示了民答那峨各個叛亂組織意見分歧，並未因為政府與摩洛伊斯蘭解放陣線的和平談判而發展出共識。

被艾奎諾稱為「失敗的政治實驗」的民答那峨穆斯林自治區，也是基於相似的理由事敗垂成。在馬巫德集團以外，同樣涉入馬馬薩帕諾圍攻行動的民間武裝組織——邦薩摩洛伊斯蘭自由戰士（BIFF），便是因為2008年菲國高等法院宣佈民答那峨穆斯林自治區的傳統領域劃設辦法違憲，群眾憤而成立的一個叛亂組織。顯見政府若是只與最龐大的叛亂勢力進行和平談判，就必須同時顧及勢力較小的抗爭或叛亂組織，否則有其相當的風險必須承擔。

更不用說的是，軍警不同調的情形也是促使民答那峨問題更加棘手的主因之一。菲南長年以來的動亂，讓菲律賓軍方在民答那峨的勢力猶如另一個平行政府，便有人認為他們一直都是以類戒嚴的方式在治理該區域。當中央政府意圖介入該區域的反恐行動時，這便會是不得不納入行動考量的重要因素。

當然，擺平眾多異議性組織及勢力、統合軍警力量，不是只有菲國政府在將民答那峨帶往和平之路才必須要面對的課題，事實上這同樣是繼任的杜特蒂政府在推動「菲律賓聯邦制」之前，首先要解決的第一道難題。

——（延伸下篇／在民答那峨戒嚴之後：來自菲南總統的聯邦夢）