澳洲「北」上南海：脫歐入亞的第一道考題

澳洲工黨執政時期的外交部長伊凡斯（Gareth Evans）日前在澳洲國家廣播電台（ABC）節目裡呼籲，澳洲應該派軍艦到南海，以表達維護國際水域的權益，並對北京釋放抗議南海軍事化的訊息。由於澳洲距離下次大選不到幾個月，且極可能政黨輪替，出身執政有望的工黨，前外長此番發言似乎頗有拋出風向球的意味。

事實上，伊凡斯此番發言，是用來回應十月初在波士頓舉行的年度美澳軍事外交部長級會議（AUSMIN，中文媒體稱「2+2」部長會議）。澳洲雖然在會後與美國發表共同聲明，關切中國南海擴張，卻實際上拒絕了美國「例行派艦巡邏」的請求；坎培拉選擇在外交與軍事上，分別對華盛頓與北京做出回應，不禁讓人有種兩大之間難為小的感覺，也讓台灣人有強烈的既視感。

▎歡迎來到澳大利亞的「亞洲世紀」

澳洲自視為「具盎格魯薩克遜紐帶、亞太唯二的西方國家」（另為紐西蘭），傳統上跟著英美聯盟行動以換取大國保護，幾乎到了無役不與的程度，舉凡阿富汗、伊拉克到敘利亞，澳洲對英美老大哥的要求鮮有不從。然而，受到全球政經軍中心東移的影響，長期保護澳洲的西方防護傘正快速瓦解當中，而澳洲人自己也覺察到這種轉變。

近年來，從官方出版文件到民間媒體，不難發現澳洲有個曝光率超高的字眼──「亞洲世紀」（Asian Century），說是到了每位官員都朗朗上口的程度也不為過。如何安然地「脫歐入亞」，儼然成了澳洲當代政治圈最熱門的顯學。

根據澳洲外交及貿易部的最新數據顯示，2014年澳洲出口前十大市場有七個在亞洲，按照排序分別是中（1）、日（2）、韓（3）、星（6）、印度（7）、台（8）、馬（10）；其中，中國就佔了32.5%，匯豐銀行更預測這個數字到2030年會超過50%，意味澳洲過半經濟活動將由中國主導。2014年中澳自由貿易協定的簽訂，更確定中澳雙邊貿易未來十年內大幅成長的走向。

這下子問題就來了，澳洲的週邊區域安全方針自上世紀末以來就沒有太大的改變，於是有史以來頭一遭，澳洲人面臨主要貿易夥伴與戰略假想敵為同一個國家的奇妙情況，造成國家對外政策在經貿與國防上出現雙元性；中國一下子是經貿契機的代名詞、一下子又是安全威脅的最終BOSS。讀者想必不陌生，這種「經濟靠中國、安全靠美國」的政策人格分裂狀況，也同樣出現在台灣。

更精確地說，這種矛盾現象幾乎是二十一世紀初亞洲各國的共同特徵，受到中美關係重力拉扯程度越來越大。萬一中美兩國翻臉，各國被迫選邊站，有種怎麼做都不對的尷尬，倒楣一點的還會被拉來打代理人戰爭，成為大國相爭下的倒楣鬼。澳洲在西方同盟的涉入程度遠勝於亞洲諸國，所以當衝突爆發時「無法自拔」的風險自然也甚於他國；明明身處偏遠的南半球，卻極可能被捲入北半球的緊張情勢，尤其是危險度急遽上升的熱點──南海。

▎南海，澳洲揮之不去的夢魘

歷史上，澳洲本土安全曾經有三次直接遭受敵國威脅，分別是一戰德國大海軍策略、太平洋戰爭日本南下轟炸北部重點城市達爾文，以及共產國際在越、馬、印尼的擴張。這三次都與南海動盪、新幾內亞、印尼島鏈被敵方作為軍力投射基地有關，威脅也大都來自北方，使得澳洲形成了「坐南望北」的防衛觀，並將麻六甲海峽與南海週邊的穩定，視為澳洲安全的警示指標；而台灣常稱的第二島鏈，差不多也就是澳洲本土防衛的外層圈。

此外，人口與台灣差不多的澳洲坐落在人口稠密的亞太一隅，國境面積又是台灣兩百多倍大，地廣人稀難以守備的情況下，澳洲安全相當仰賴大型盟國的馳援保證。東南亞及南太平洋則是澳洲與英美大型盟國聯結的樞紐，如何避免這個樞紐在戰時遭到封鎖，就成了澳洲國家安全最重要的保命原則。澳洲經濟重心轉移至亞洲，只是讓這個樞紐的重要性無可取代，光是澳亞貿易這幾年的海運量就有高達六成以上集中在這個區域，一旦發生戰事或全面封鎖，澳洲經濟崩盤也只是遲早的事情。

澳洲為了確保這個區域穩定，自二戰結束後就投入相當大的心力，確保東南亞不會落入敵方之手，或局勢動盪。一方面，澳洲積極鼓勵成立區域性跨政府組織，在東協及APEC等中國會參與的國際會議中，都能見到澳洲代表們積極穿梭的身影。另一方面，澳洲在東南亞海域定期的軍演，就包含由美軍主導的「環太平洋」（RIMPAC）、《五國聯防》（Five Power Defence Arrangements，簡稱FPDA）軍演、卡卡度跨國海軍演習（Kakadu Naval Exercises）和太平洋島國聯合的「索拉妮亞聯合偵防」（Operation Solania）。就澳洲的人口、經濟規模以及地理位置來看，算是把一個中型國家的所有看家本領都用上了。

話又說回來，雖然澳洲國防軍（Australian Defence Force）未來目標是自我防衛能力的建置，不過二十年之內，澳洲戰略布局尚無法脫離以美軍為主軸的盟軍安全體系，再加上害怕被大型盟國丟棄的歷史夢魘重演，坎培拉對華盛頓的各種軍事要求，只能用「有求必應」來形容，即使偶有猶豫，最後常常還是順了老大哥的意。

在今年十月結束的美澳外交軍事部長級會議上，美澳聯合聲明就抨擊中國將南海軍事化，將對區域穩定有不良影響。中國駐澳大使隨即表達嚴重關切，其外交部發言人華春瑩也在國際記者會上反唇相譏美澳根本「提油救火」，表示：「某些國家在南海炫耀武力，那才是區域穩定的隱憂」。著眼於南海局勢穩定，想要大事化小的澳洲，反而被中國點出了國王沒穿衣服的事實，澳中關係一度陷入尷尬局面。這樣的場面，恐怕未來也只會多不會少，如果只是外交齟齬也就罷，爆發軍事衝突被捲入才茲事體大。

究竟，澳洲該怎麼做才能盡量避免選邊站，又能維持自身在南海地區的國家利益呢？

▎雞蛋不要都放在有炸藥的籃子裡

美國重返亞太有大國爭霸的考量，但澳洲畢竟立場不同，僅只是單純維繫在南海的貿易成長、防止北方他國南侵，這些利益考量似乎還不到需要為了幾個島礁這麼快就跟中國槓上，更別說中國對澳洲經濟的重要程度與日俱增了。

要維持美國同盟又不得罪中國，我認為澳洲眼下有限的選擇，應該採取的策略是「遠攻進交」；也就是在敘利亞等中東戰場上盡量答應美國的要求，以換取在南海推辭的合理性。再者，在南海情勢上側重澳洲在《五國聯防》的角色，藉以分散美澳同盟在此區域將澳洲捲入衝突的機率。

《五國聯防》是大英帝國時期的遺緒，在馬來西亞與新加坡從英國獨立初期，正巧碰上1960年代共產國際在東南亞擴張，軍事疲憊的英國宣布要退出麻六甲，澳洲擔心蘇聯會趁著交替之際趁虛南下，重演新加坡失守、日軍直驅南下轟炸達爾文的慘痛歷史，因此主動填補英國退出後的權力真空。《五國聯防》的簽訂最初是以「英軍退出麻六甲」為預想，由澳洲、紐西蘭、馬來西亞、新加坡、英國在1968年簽訂，作為英軍的退場機制，不過，1970年英國保守黨上台後又宣布不走了，所以成了現在的樣貌──區域聯防總部（HQ IADS）設在馬來西亞檳城州的北海（英文稱Butterworth），由英、澳、紐、星、馬五國軍方組成。

相較於美國在東南亞其他準軍事盟國，如越南及菲律賓，《五國聯防》中的馬來西亞跟新加坡對中國南海擴張的立場較為溫和，澳洲國防軍不但能透過此同盟維持在麻六甲及南海的軍事存在，也更符合澳洲「追求區域穩定」的國家利益，較能在華盛頓與北京之間取得彈性操作的空間。更重要的是，《五國聯防》的條約排除了經濟海域（EEZ）遭到入侵的情況，除非盟國領土直接遭受攻擊，否則他國無須履行協防義務；對澳洲來說是個風險最小、既實際又不完全卸責的介入方式。

▎小結

今年的美澳軍事外交部長級會議所見到的張力，絕對是近年澳洲「脫歐入亞」困境的縮影。兩大之間難為小，想要在中美之間取得平衡的澳洲，對外政策受到大國關係拉扯的程度越來越明顯。

當然，澳洲前外長伊凡斯豪氣干雲的發言，的確是不平之鳴，只不過國家利益的計算靠的是實力，澳洲如何能在夾心餅乾的狀況下，用有限的資源發揮最大功效，又兼顧本國利益，才是化險為夷的長久之計。

表面上看來，這次透過「外交軍事不同調」的回應方式，勉強算是安全過關了，卻難保美國大選結果底定後，華盛頓對坎培拉的態度會不會轉趨強硬，屆時澳洲又要硬著頭皮答應去做吃力不討好的要求。萬一答應了，不說爆發衝突，光是明顯選邊站，會如何衝擊中澳雙邊關係，就已經夠讓坎培拉頭疼，畢竟，北京這次也趁著聯合聲明的機會放話警告了，檯面下的折衝樽俎到現在恐怕都還沒結束呢。

上上策，澳洲最好還是選擇如衝突機率較低的《五國聯防》等參與管道，不但能履行盟國義務、維護本國利益，最重要的是減少被當成戰爭代理人的可能性。坎培拉或許能藉此創造與華盛頓和北京彈性的對話空間，澳洲也能盡量縮小被捲入南海爭端的機率，並用有限義務來維持必要時能介入的話語權跟軍事存在。