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「特別預算」債留子孫?英美規劃中長期建設預算的財政啟示

2024/02/21 謝達文

從政府角度來說,橋梁、道路、再生能源乃至學校教育,建設投資帶來的效益總是較晚浮現...
從政府角度來說,橋梁、道路、再生能源乃至學校教育,建設投資帶來的效益總是較晚浮現。圖為興建中的Gordie Howe International Bridge,連結美國底特律與加拿大的新橋梁。 圖/美聯社

承諾是容易的,兌現是困難的──人際關係如此,公共投資也是如此。當政府承諾要投資的時候,對於企業、民眾,甚至公部門,最大的問題經常都是:下一年度的錢確定進得來嗎?預算不會被國會、甚至被行政部門自己砍掉嗎?

在台灣,近年來引起最熱烈爭論的產業發展,莫過於台積電決定前往美國亞利桑那州設廠。這項發展背後是美國政府透過《晶片法案》(CHIPS and Science Act)提供多項優惠,終於和台積電達成協議。從美國的角度來說,這項法案所提供的投資絕非針對台積電一家公司、亞利桑那州兩間工廠而已,而是整體經濟建設政策的一環,涉及中長期的投資規劃──法案生效的5年內,美國商業部將能得到500億美金的經費投資先進半導體,國防部則將獲得20億美金的財源,而國務院在5年內也將獲得5億美金,用於與友邦合作,以提升半導體供應鏈的安全性。

然而,美國的預算是採年度編列,預算協商過程更以腥風血雨著稱,尤其在白宮和國會分屬不同政黨時更經常導致國家政務停擺,頻頻面臨政府關門的危機。既然如此,政府究竟憑什麼承諾5年乃至10年的建設經費規劃?退一步來說,總統一任也才4年,美國眾議院更是2年就全面改選,就算政治人物拍胸脯保證撥款,台積電等民間企業又怎麼敢有信心,願意以5年甚至更久為期投入大筆成本,不怕計畫落空、血本無歸?

最直接了當的答案是:《晶片法案》生效的時候,國會就等於已經把款項撥給政府了。

2022年,美國總統拜登參觀台積電亞利桑那廠。 圖/路透社
2022年,美國總統拜登參觀台積電亞利桑那廠。 圖/路透社

▌台積電為何相信美國政府?因為國會已經撥款了

要了解這句話的意思,就要了解美國預算法制上授權(authorization)和撥款(appropriation)的差別。大原則上,美國國會撥款有兩個階段,先「授權」機關可以為了某些特定目標花錢,甚至設定機關預計可以為了這些目標拿到多少錢,之後再「撥款」讓機關拿到錢。「授權」可能是永久的,也可能是以1年、2年、5年甚至更久;「撥款」則通常是以年度預算處理、逐年協商,這點與台灣法制類似。在這樣的設計下,「授權」其實並不保證機關拿得到錢,國會仍然可以「反悔」,而且經常這麼做。但是《晶片法案》中,商業部的5年500億銀彈就已在年度預算協商以外直接獲得撥款,至於授權則是在前一年就已經由另一項法案完成,因此日後不會面臨卡關危機。

與之相對,《晶片法案》也承諾要增加科學研究和教育經費,但就只有授權、並未撥款,因此畫出的大餅未必能夠兌現。比起原先授權的金額,美國國會在2023年財政年度提供各大研究與教育機構的款項就短少將近30億美金,差幅高達12%,而2024年拜登政府還甚至不敢向國會要那麼多錢,光是提出的預算案就已經短少50億美金,等於打了8折。在涉及債務天花板、政府關門種種議題的政黨衝突之下,就連「如何因應科技戰」這類高度跨黨派共識議題的相關經費,也都難逃刪減的命運。

因此,除了鼓勵國會直接撥款之外,美國國內還有部分專家提出更根本的建議。既然半導體研發涉及國安等核心問題,甚至可以考慮改走另一種路徑,讓中長期的經費被保護得更好。

前面提到「授權-撥款」的做法,對應的是美國法制「裁量式撥款」(discretionary funding),但法制上還有另一條路徑,稱為「強制性撥款」(mandatory funding),指的是包含社會安全福利(Social Security)、兩大醫療保險、國債還息等長期政策支出,通通在母法中就已經訂下「公式」,年度預算協商時原則上不能刪減。美國聯邦預算有高達6成屬於強制撥款,需要修改母法才能更動,而實務上這需要100名參議員中高達60席同意才有可能發生,因此幾乎等於被「保護」於短線的政治攻防之外,可以確保長期金流穩定。

美國總統拜登於2022年參觀台積電亞利桑那廠,並給予致詞。 圖/路透社
美國總統拜登於2022年參觀台積電亞利桑那廠,並給予致詞。 圖/路透社

英國:執著短線支出多寡,10年後惡果浮現

對於建設投資來說,制度上的保護相當重要,因為對政治人物而言「不要蓋那座橋」、「不要翻新學校」總比增加稅賦容易,當然也比縮減其他日常支出(比如減聘教師)容易──在財政困難時尤其如此,但在財政有餘裕時政府也總得面對「還稅於民」的呼聲。因此,長期建設永遠是最容易被忽略的,尤其被刪減後就很難復原;其實,美國政府近年來大手筆的投資建設計畫是來自拜登政府的策略轉向,否則在此之前,自尼克森和雷根兩任總統大幅刪減之後,近50年來美國政府的建設力度其實已經長期維持低水位。

畢竟從政府角度來說,不論是橋梁、道路還是再生能源乃至學校教育,建設帶來的效益總是比較晚才浮現,甚至還未必容易證明,但預算的壓力卻是當下就得面對,而重要建設通常都造價不斐,還立刻就得撥款。

更何況,政黨競爭的常態就是一方面歡迎建設、特別是對自己選情有利的建設,另一方面回過頭來批評政敵「大撒幣」、「浪費公帑」、「債留子孫」。照理來說,投資建設不只是增加支出而已,也會同步增加政府的資產,而且適度、平穩的政府債務本身並不足以構成財政危機,但這些問題經常會被忽略,資本支出和其他花費總被混為一談,「大筆支出」總是容易成為短線政治攻防的焦點。

「只看短線支出,忽略中長期需求」的現象在英國特別嚴重,厲行撙節10餘年之後,該國現在正面臨投資不足的苦果。2008年金融海嘯之後,英國保守黨逮到機會,宣稱工黨政府「大撒幣」是英國經濟下滑主因。2010年保守黨再次執政,隨即展開撙節政策,從造橋鋪路到科技建設、從醫療設備到教室翻新,通通都大幅縮減,3年之內就使得資本支出大幅下滑31.9%,整體而言使得英國的公部門投資比OECD平均低了50%以上。

2012年英國公務員抗議撙節措施,連備勤警察也上街示威。 圖/歐新社
2012年英國公務員抗議撙節措施,連備勤警察也上街示威。 圖/歐新社

10幾年後,英國在各方面都開始自食惡果:這個全球第六大經濟體醫療量能竟接近崩潰,每百萬人病床數居然是OECD國家倒數第二名、只有平均的一半;而在疫情之前,「在急診需要等候超過四小時」的病患比率已從5%飆升到20%,疫情後更是超過40%。除此之外,道路交通缺乏維護與更新,也使得英國勞工通勤時間是OECD國家第三長,各大城市公眾交通的輸運能力也遠低於歐洲其他國家;校舍缺乏維護之下,英格蘭已有上百所公立學校面臨校舍倒塌的危機,水利、網路等也一團混亂。

諷刺的是,由於缺乏投資拖緩了經濟復甦與成長的腳步,也由於「壞掉才修」遠比「逐步更新」更貴,所以其實根本沒有比較省錢,這10多年來英國民眾的生活品質大幅下滑,仍然沒有換來國債降低。無怪,就連立場絕非左派的財經專業報紙《金融時報》(Financial Times)今年年初公布的經濟學者調查當中,呈現出的普遍專家共識也是政府必須加強投資,而企業界也有同樣的呼聲

除此之外,因為「有錢才投資,沒錢就收緊」,英國企業也得不到政府穩定的承諾,投資因此非常困難。依照專家分析,英國政府承諾投資的金額當中,每6塊錢就有1塊錢沒有真正兌現。金流嚴重不穩定,加上其他複雜的管制使得許多投資案走走停停,反而使得建設造價更加昂貴:建設步伐混亂,導致企業無法穩定聘僱員工,公共建設承包商的主流運作模式是在承接大標案之後再層層轉包給小包商,民間更沒有誘因和資金投入研發、購買設備,建設效率因此遲遲無法提升,造價也反而節節攀升──相較於《晶片法案》,英國這10幾年的建設投資恰恰是反面教材,警示建設預算缺乏制度保障的可能問題。

據統計英國全國至少有上百萬像這樣的路面坑洞,被視為缺乏公共建設與維護的象徵。 圖...
據統計英國全國至少有上百萬像這樣的路面坑洞,被視為缺乏公共建設與維護的象徵。 圖/法新社

▌多年度預算,有助中長程建設規劃

正是因為看到短線政治對建設投資的威脅,尤其是目睹英國和其他國家面對的類似苦果,近年來,國際上許多專家都倡議在制度上想辦法「保護」多年期的建設計畫,以免年年生變,各國倡導的淨零轉型過程中,大型建設需求更強化此一呼聲。

在英國,聲譽卓著的獨立智庫Resolution Foundation就建議,每個任期開始,政府都該提出中程的公共投資法案,一次請國會授權並且監督多年度的投資計劃;為了妥善審查預算,國會應該要有獨立的諮詢機構,協助議員們了解不同建設方案的利弊得失;而一旦法案通過,相關建設計劃就該受到保護,免受日常、短線的政黨攻防干擾。另外,該智庫也建議如高鐵等重大建設方案也可以有獨立的多年期預算,完整接受國會檢驗,確定之後就同樣受到保護。

在現實經驗中,國際貨幣基金(IMF)的報告也實際分析各國做法,發現「中程財政規劃」確實能幫助建設投資更加穩定,讓政府和民間都更知道接下來兩三年可能發生什麼事。同份報告也指出,增加各種程序性規定,比如禁止將建設經費挪作他用,中長期以來也都能讓國家的投資更為充足。除此之外,也有美國專家參考各州政府的經驗指出,這種作法其實才真正有助於財政紀律:建設投資經常會有中長期的成本,比如各種養護的支出,在年度預算中經常被忽略,唯有採取中長期的評估時才能清楚評估並且監督。

參照這些建議,回歸在地討論,台灣新一屆立法院本週開議,兩個在野黨黨團都提出要修改《預算法》,大幅限縮「特別預算」的運用範圍,認為「不定期或數年一次之重大政事」是規避年度預算的失常做法,主張應該儘量「回歸」年度預算。但是,從英美的案例可以看出,這種作法潛在的危險在於可能鼓勵短線的操作、增加短線的變數,甚至也不利於中長期的成本管控,遑論建設的效益評估。

或許,與其讓特別預算「回歸」常態,政策制定者也可以考慮讓特別預算「成為」常態,想辦法建立更穩定且更固定的監督機制,定期為國家中長期的建設需求作出妥善規劃。

政策制定者也可以考慮讓特別預算「成為」常態,想辦法建立更穩定且更固定的監督機制,...
政策制定者也可以考慮讓特別預算「成為」常態,想辦法建立更穩定且更固定的監督機制,定期為國家中長期的建設需求作出妥善規劃。 圖/美聯社

責任編輯/王穎芝


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謝達文

自由撰稿人,寫作主題包含政治、社會、國際、科技、影劇,喜歡跑數據,也喜歡跑採訪

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