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打擊魔鬼的方法論:國際制裁緬甸軍政府,該寬鬆或收緊?

2023/10/25 楊庭輝

緬甸政變至今已經兩年半,本文作者楊庭輝以系列文章:上篇談國際制裁(本篇)、中篇談...
緬甸政變至今已經兩年半,本文作者楊庭輝以系列文章:上篇談國際制裁(本篇)、中篇談內戰問題,下篇談東協介入,分析其現況和未來走向。圖為緬甸軍方首領敏昂萊。 圖/法新社

2023 年 8 月 1 日是緬甸軍方發動政變兩年半的日子。令人略感意外的是,緬甸軍方在當天宣布有限度特赦翁山蘇姬,有輿論嘗試分析緬甸軍方此舉動的背後原因。不過,國際輿論傾向譴責緬甸軍方只是玩弄把戲粉飾太平,原因是:緬甸軍方只赦免了翁山蘇姬 19 項控罪的其中 5 項,年屆 78 歲的她仍須面臨 27 年的刑期。

更何況,緬甸軍方由始至終也缺乏拘禁翁山蘇姬和全國民主聯盟骨幹成員的道德理據。多個西方媒體在 9 月引述翁山蘇姬的兒子阿里斯的指控稱,儘管翁山蘇姬的身體情況已嚴重抱恙,但她一直不獲准聯絡私人醫生。無論如何,過往有學術研究指出,國際媒體很容易片面地把緬甸危機聚焦於翁山蘇姬的苦況,忽略了箇中錯綜複雜的根源和脈絡。

在頒布特赦前,緬甸軍方已第四度延長緊急狀態令和再度押後國會選舉。嚴格而言,緬甸軍方今年兩度延長緊急狀態,已違反其在 2008 年草擬的緬甸憲法,即:緬甸在一般情況下最長只可頒布為期兩年的緊急狀態令,然後便要在半年內舉辦國會大選。緬甸軍方延長緊急狀態令的藉口,是因為緬甸目前仍處於非常時期,因此超越一般情況。由於緬甸的憲法法院已由軍方牢牢操控,因此其釋法只是按照軍方的戲本演戲而已。

但我們仍可看見,緬甸軍方一直刻意用不同方式宣示自己的合法性,例如:舉辦緬甸獨立 75 周年的閱兵儀式,以及在首都奈比多興建大型廟宇等,所以試圖舉辦國會重選,只是它採取的其中一種方式而已。

緬甸軍方遲遲未能舉行選舉,反映軍方既未能夠控制國內形勢,亦沒有信心勝出選舉。

3 月 27 日,緬甸軍人在首都奈比多舉行閱兵儀式。 圖/美聯社
3 月 27 日,緬甸軍人在首都奈比多舉行閱兵儀式。 圖/美聯社

不過,儘管民心背向,緬甸軍方高層仍在賭博國際社會最終會接納他們奪權的合法性。今年 7 月 9 日,緬甸軍方批准泰國外交部長敦·帕馬威奈(Don Pramudwinai)到獄中與翁山蘇姬會面。這是緬甸軍方發動政變後第一次容許外界與翁山蘇姬接觸。

外界對泰國繞過東協與緬甸軍方單方面接觸的評價莫衷一是。有評論批評,泰國與緬甸軍方以雙邊外交的形式接觸等同間接認可緬甸軍政府的合法性。亦有評論認為,在國際社會對緬甸危機束手無策的情況下,泰國的舉動不失是另闢蹊徑的嘗試。帕馬威奈其後向東協表示,翁山蘇姬目前的狀態良好,並聲稱她願意通過對話解決緬甸危機。與此同時,與緬甸軍方關係密切的媒體聲稱:翁山蘇姬在會面中確認,她沒有承認和支持平行政府民族團結政府(大部分由全國民主聯盟前議員、逃亡人士、少數族群等組成)。這反映出緬甸軍方試圖以借助翁山蘇姬挽回自己的國際形象。

有評論認為,緬甸軍方這種舉動正好反映國際制裁的壓力逐漸浮現,以及緬甸軍方與武裝反抗勢力的交鋒並未佔上風。這些因素綜合起來,導致緬甸軍方覺得有需要作出改變以觀察國際社會進一步的反應。不過,有關緬甸軍方故弄玄虛「特赦」翁山蘇姬的動機只是猜測而已,外界始終難以真正確認他們的真正意圖。

平情而論,不論緬甸軍方企圖藉挾持翁山蘇姬達成什麼政治目標,外界也應該毫不動搖地關注以下幾個主要問題:

首先,國際社會對緬甸的支援嚴重不足。國際制裁縱然令緬甸軍方更難攫取資金,但暫不足以令戰況明顯向抗爭組織有利的一方傾斜。其次,緬甸抗爭組織和軍方交戰陷於膠着狀況,雙方均無意欲停火;雖然抗爭組織的部分行動存爭議,但問題的根源在於軍方無惡不作。此外,由東南亞諸國組成的東協(ASEAN)在應對緬甸危機時一直顯得反應遲緩和保守,這變相縱容緬甸軍方胡作非為。其背後的原因,是成員國之間就如何處理緬甸危機存意見和利益分歧。儘管東協在 2022 年就處理緬甸危機達成五點共識,但一直無力監督緬甸軍方履行承諾,其信譽因而受損。

今年 2 月 1 日,緬甸政變兩週年,在泰緬人舉行示威遊行抗議軍政府。 圖/美聯...
今年 2 月 1 日,緬甸政變兩週年,在泰緬人舉行示威遊行抗議軍政府。 圖/美聯社

2022 年 9 月 7 日,在俄羅斯見面與總統普丁見面的緬甸軍方首領敏昂萊。
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2022 年 9 月 7 日,在俄羅斯見面與總統普丁見面的緬甸軍方首領敏昂萊。 圖/美聯社

如果國際社會對抗爭組織的支援好像對烏克蘭那般充足,他們早已推翻緬甸軍政府在望。

有分析指,緬甸局勢之所以不像烏俄戰爭般得到西方社會的同等重視程度,在於西方認為:緬甸的地緣戰略價值不如烏克蘭,以及緬甸軍方對西方上下而言沒有切膚之痛。當然,西方國家不會認為緬甸已度過最艱難的日子,但他們單是應付烏俄戰爭帶來的各種問題,已經焦頭爛額,例如通脹、能源危機、軍費等。因此,要西方以支援烏克蘭的力度同時處理緬甸危機,無疑是百上加斤。西方國家領袖也明白,他們實際上難以有效支援緬甸,因此有時寧願避重就輕,盡量把不能宣諸於口的想法掩藏起來。

如是者,國際社會處理緬甸危機的方式仍是姿態大於實際。比方說,聯合國安全理事會在 2022 年 12 月通過了一項要求緬甸軍方停止暴力和釋放政治犯的法案,但由於中國、俄國和印度沒有投下贊成票,導致法案的實際影響力非常有限美國亦無法說服四邊安全對話(Quad)的其餘三個成員國澳洲、印度和日本在對付緬甸軍方一事上持一致步伐。

再者,西方國家缺乏有效阻止緬甸軍方購入武器的方法。國際危機組織(International Crisis Group)發表報告指,西方國家難以阻止緬甸和俄國結盟;他們在很多程度上只能繼續制裁緬甸軍方(及與他們有貿易來往的企業)和實施雙邊武器禁運。緬甸軍方仍可透過緬甸石油天然氣公司(Myanmar Oil and Gas Enterprise)賺取購買武器的收入。

而儘管美國、英國、加拿大和澳洲對緬甸實施不同程度的制裁,但他們與緬甸的貿易額有限,加上俄羅斯、印度和東亞多個國家不予以配合,導致制裁的成效未能立竿見影。美國早前便指控為軍方供應軍火的緬甸首富岱扎(Tay Za)仍可如常在新加坡做生意,顯示緬甸軍方仍有一些渠道規避國際制裁。事實上,新加坡是目前緬甸其中一個主要的外資來源,該國總理李顯龍曾表示,制裁只會傷害緬甸的平民。日本和印度則憂慮,西方社會嚴厲制裁緬甸,最終會壯大中國在緬甸的影響力。

美國總統歐巴馬上任後,正式放寬對緬甸的制裁,但這並非緬甸民主化的進程已有圓滿解決...
美國總統歐巴馬上任後,正式放寬對緬甸的制裁,但這並非緬甸民主化的進程已有圓滿解決的方案,而是各方妥協讓步的結果。圖為2014年,翁山蘇姬和歐巴馬見面。 圖/美聯社

有些緬甸抗爭者抱怨西方社會未有盡全力孤立軍方。不過,平心而論,他們倡議的實際有效性不能一概而論。毫無疑問,他們倡議的部分行動有明顯效果,例如集體杯葛緬甸軍人旗下或與緬甸軍方關係密切的商人所開辦的餐廳和商業品牌產品。不過,有些行動的成效不大,甚至出現反效果,例如公民社會組織向法國能源集團道達爾(Total Energies)施壓,要求它撤離緬甸,但由於緬甸軍方擁有、且掌控緬甸國內大部分的油田生產,因此道達爾撤資對軍方的影響微乎其微。

其實,制裁緬甸的道德正當性和有效性已是老掉牙的問題。在 1990 年代初,制裁緬甸本被視為缺乏效果的手段。然而,隨着翁山蘇姬被釋放和流亡西方的異見行動主義者多番游說施壓下,美國和歐盟在 1990 年代中期開始以制裁作為推動緬甸政權更迭的途徑。可是,過往早有分析指出,西方長年累月地制裁緬甸,最受影響的是一般民眾,而非緬甸軍方。另外,制裁令緬甸軍方高築堡壘、產生抵抗心態

鑑於制裁措施的各種局限,第 44 任美國總統歐巴馬上任後便推動緩和美國與緬甸的關係。值得強調的是,美國在歐巴馬任內正式放寬對緬甸的制裁,這並非緬甸民主化的進程已有圓滿解決的方案,而是各方妥協讓步的結果。對當時的美國而言,繼續制裁緬甸難以確保軍方倒台,那倒不如以逐步經濟貿易正常化的手段來利誘軍方逐步放權讓利。而對緬甸軍方而言,他們一方面渴望緬甸的政治實權仍然牢牢掌握在自己手上,另一方面則需面對國內日益嚴峻的經濟危機,因此被迫做出一些讓步令外國資金得以重新流入緬甸。

各界對美國放寬制裁緬甸的意見也莫衷一是。在 2015 年至 2020 年期間,有部分輿論寄望緬甸可透過有限度開放的民主選舉,來循序漸進地改善其國內的民主和人權狀況。但亦有言論悲觀地認為,所謂的緬甸民主選舉依然擺脫不了軍方掌權的局面;西方寄望緬甸軍方會心甘情願逐步淡出政治權力的核心,只是一廂情願的天真幻想而已。此外,翁山蘇姬為緬甸軍方屠殺羅興亞族的事宜辯護,更是惹起國際輿論非議。

無論如何,西方並未因此立即放棄對緬甸民主化的期望。

若非緬甸軍方暴力推翻 2020 年底的緬甸大選結果,西方社會也不想走回頭路重新制裁緬甸;如今制裁緬甸,便須再次面對昔日制裁緬甸成效存疑的老問題。

但有些人認為,儘管制裁緬甸的短期成效不大,但這種手段可清晰向國際社會反映緬甸軍方犯下罄竹難書的反人類罪行。此外,由於西方也缺乏其他有效手段逼使緬甸軍方停止暴行,因此制裁仍會是他們回應緬甸危機的主要方式

2021 年 3 月 23 日,緬甸政變一個多月後,一名參與示威的民眾被軍方射殺...
2021 年 3 月 23 日,緬甸政變一個多月後,一名參與示威的民眾被軍方射殺身亡。 圖/美聯社


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楊庭輝

前香港國際問題研究所研究員。

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