緬甸的民族共融：最後一里路，還要多久？

2016/05/19 南方時堂

文／彭霓霓（國立暨南國際大學東南亞學系博士生、緬甸語老師）

緬甸政府期待已久的「全國性停火協議」（The Nationwide Ceasefire Agreement, NCA），在2015年10月15日星期四，於緬甸首都內比都（Naypyidaw）簽署。該協議可謂是緬甸軍政府自1962年掌權後，首次脫下軍服，與緬甸國內多個武裝分子坐下來談判的一大進步，而該協議的簽訂更是標誌著吳登盛（Thein Sein）政府在執政的後兩年中，和各個少數民族武裝團體之間來回斡旋的成果，期望能終結緬甸國內幾世紀的內戰。吳登盛說道：

這份協議是我們的資產／遺產，為我們開啟了通往未來的和平之門

許多人不清楚的是，「停火協議」^註1 的前身其實是緬甸軍政府在1989年為了和各個民族武裝團體休戰，而擬創出來的一個「民族大和解」的策略。但26年過去了，參與的談判的團體寥寥無幾，更別提和解跟共識了。

然而，這個號稱「全國性」的停火協議雖具有歷史性的突破，卻面臨參與協議的十五個武裝團體中僅有八個同意簽署的窘境。面對這樣的結果，政府在會議上表示以後會繼續努力和未簽屬協議的團體溝通，若未來達成共識，則會增列到該次的停火協議中。

2015年底歷史性的一刻，軍政府（右）與部分方民族武裝組織（左）簽署「全國性停火... — 2015年底歷史性的一刻，軍政府（右）與部分方民族武裝組織（左）簽署「全國性停火協議」；中間為時任總統吳登盛。圖／歐新社

更諷刺的是，停火協議簽署後的兩個禮拜（11月1日），未出席參與協議的佤邦聯合軍（UWSA），邀請了其他另外十個也未出席的團體^註2，在佤邦第二特區舉行了為期三天的會議，討論11月8日緬甸歷史性的大選、緬軍當前在撣邦北部的軍事佈署，以及選後大家如何繼續和新的政府談判等事宜。會議開幕的第一天，佤邦聯合軍（UWSA）便高分貝地呼籲下一個贏得大選的政府優先考慮少數民族的權利，並透過政治手段解決衝突。這11個團體，更是在會議結束之際宣佈將共組大聯盟，由聯盟統一推出代表與政府談判。該聯盟將取代2010年成立的「民族聯邦聯合委員會（UNFC）」。

緬甸自1948年獨立建國後，經過了四個政府體系、九位國家領導人，每個時期的政府都致力於鞏固緬甸這個「聯邦政體」（Union State），但停火協議的談判過程阻礙重重，至今同意參與停火協議的武裝團體從未超過八個，而大選前拒絕參協議的武裝組織另組大聯盟，對緬甸和平走向民族共融的國家的大目標，更是沉重的一擊。

▎ 化解族群衝突，為什麼這麼困難？

根據國際法的理論，成立一個現代國家必須具備「主權」、「領土」、「人民」、「外交承認」、「政府組織」與「人民的效忠性」等（Sheila Harden，1985）。緬甸境內反政府族群武裝團體氾濫、國家認同薄弱，緬甸的國家建設嚴重欠缺「人民的效忠性」這一要素。

學者認為，早年英國殖民時期的分治導致各族群缺乏國家認同概念，加上外來的殖民打破了傳統的社會結構，將之轉成另一種多元的社會次序，而多元社會因各族群間缺乏共同的社會意願，在本質上本就不太穩定。而在英殖時期，英國人培訓當地各族人民成為殖民政權的軍人，獨立後這群軍人紛紛轉成為地方民族軍，最後發展成為今天我們所見到的以族群部落為依歸的武裝組織。而建國後緬甸政府，也未履行建國前與當時幾個族群團體所達成的「邦弄協議」，承諾跳票讓武裝組織對中央政府產生的不信任感，導致雙方合作難上加難。

但除了殖民政權遺留下的後遺症，緬甸獨立後的67年間，國家財政與經濟惡化也與民族武裝的發展息息相關。1962年至1988年，第一任軍政府奈溫（Nay Win）推行緬式社會主義，國有化政策和兩次廢掉在全國通行的紙鈔的政策舉措，造成緬甸經濟停頓，國家財政受到嚴重的衝擊，激出1988年的全民反政府示威抗議。

溫尼跟丹瑞軍政權時期見證了各族群武裝組織的茁壯成長，讓部分組織有能力以特區的模式... — 溫尼跟丹瑞軍政權時期見證了各族群武裝組織的茁壯成長，讓部分組織有能力以特區的模式與軍政府談判。圖為撣邦軍隊。圖／歐新社

這段時期裡，各族群武裝在國外勢力（中國、美國、中華民國...等等）的資助下，或是透過開採天然資源、生產與銷售鴉片等毒品，慢慢壯大，並建立對自身族群文化的認同。例如：克倫族（Karenni）透過難民營內的教育，將民族主義的思想灌輸給下一代，被灌輸的對象還包括難民營中非克倫族的孩童。同時，經由國際組織對難民營的援助，以及國際上對難民營的關注，克倫族的武裝組織反覆地加強、建立、複製緬甸境外克倫難民營的族群認同。除了民族主義的思想外，這些克倫人流離在緬甸土地上、飄盪在境外泰國難民營中，也從未放棄繼續爭奪回他們的領土（趙中麒，2014）。但尼溫政府為了鞏固政治權力以及實施財政緊縮的政策，對正在茁壯的族群武裝抱以不理睬、不談判的態度，只將精力放在削弱當時撣邦最大的世襲土司上。

到了1998年，新上任的丹瑞軍政權（Than Shwe），在經濟上採適度開放外資政策，然而這時期的軍政府因國內人權問題受到西方政權的經濟制裁。歐美的經濟制裁迫使緬甸轉向中國，雙方開始密切交涉，中緬邊境貿易也是在這時期開始的。為了進駐緬甸投資，中國在1989年後停止對駐紮在中緬邊境的緬共的資助。緬共總部的瓦解後，協助殲滅緬共有功的「果敢民族民主同盟軍」（MNDAA），和佤邦聯合軍（UWSA），分別以「果敢第一特區」（Special Region No.1）跟佤邦第二特區（Wa Special Region No.2）的形式相繼出現。^註3

奈溫跟丹瑞政權時期見證了各族群武裝組織的茁壯成長，讓部分組織有能力以特區的模式與軍政府進行談判。

克倫族透過難民營內的教育，將民族主義的思想灌輸給傳承給下一代，被灌輸的對象還包括... — 克倫族透過難民營內的教育，將民族主義的思想灌輸給傳承給下一代，被灌輸的對象還包括難民營中非克倫族的孩童。圖／路透社

▎一場不自由但公平的選舉

在緬甸長達67年的內戰裡，所有反抗皆是以少數族群的武裝組織為主的零星衝突，但緬甸在1988年卻首度出現以緬族為首、由學生發起的全國性反政府示威運動。軍政府的鎮壓並未成功斬斷這股緬族抗爭力量，現今為人熟悉的「全國民主聯盟黨」（NLD）在這波抗爭洪流中誕生，而其主席就是被軍政府軟禁在家長達14年、緬甸國父的女兒翁山蘇姬。

獲得諾貝爾獎的翁山蘇姬在緬甸國內外知名度大增，受到緬族的愛戴，也博得不少其他少數民族的同情。許多人把希望寄託在翁山蘇姬身上，而事實上，以她的知名度所能號召的群眾力量看來，她確實是協調緬甸各個族群與政府的不二人選。然而翁山蘇姬似乎忙於競選，不僅未替遭受政府打壓的少數民族發聲，在被問及相關議題時，也總是委婉地回答：這所有一切都要回到憲法的規定。

憲法並非萬能，亦有諸多讓緬甸人民不滿的地方，如軍方在下議院25％的保障席位、軍方能以國家安全為由罷免總統，以及家屬有外籍身分即不可參選總統的限制，被戲稱為是針對翁山蘇姬而來的「翁山蘇姬條款」。但翁山蘇姬在拜票活動上，宣布將凌駕於總統之上的發言，也讓人不解當她在面對少數族群人權議題時以憲法作標準來迴避問題，如今又宣稱自己將凌駕於憲法之上，究竟憲法能保障什麼？

翁山蘇姬曾說，在這不自由但是公平的選舉中，緬甸全國不分族群都希望改變現在的政治體制，特別是族群武裝團體。然而原先承諾在由各族群參選的地區「全國民主聯盟黨」將不會提名，其卻在註冊參選時冷不防地提名參選人，讓各少數民族組織措手不及、選民感到困惑，最終「全國民主聯盟黨」稱霸全國，各族群參選人表現不如預期，一一陣亡。

去年的選舉雖然為緬甸政局開啟了新的一頁，但2016年的緬甸國會依然延續以往一黨獨大的局面。在國會極度缺乏少數民族代表的情況下，各族群和政府談判與調解依然困難重重，要邁向和平穩定還有很長一條路要走。

去年的選舉雖然為緬甸政局開啟了新的一頁，但緬甸要邁向和平穩定還有很長一條路要走。... — 去年的選舉雖然為緬甸政局開啟了新的一頁，但緬甸要邁向和平穩定還有很長一條路要走。圖／路透社

▎註釋

註1：

1989年到2012年一共和18個團體達成的停火協議其內容眾說紛紜，我在佤邦工作的時候，曾聽說那只是口頭上的協議。

註2：

未出席的十個少數民族武裝組織為：克欽獨立組織（KIO/KIA），果敢同盟軍（MNDAA)，新孟邦黨（NMSP），若開軍（AA)，撣邦進步黨（SSPP/SSA)，克倫民族聯盟（KNO)，紅克倫民族進步黨(KNPP），德昂邦解放軍(PSLF/TNLA），撣邦東部同盟軍（NDAA），新克雅黨（KNLP））團體包括佤邦聯合軍（UWSA）

註3：

成立於1939年的緬甸共產黨（CPB）在1948年緬甸獨立時曾試圖放棄武力衝突，但在所提出和平議會遭否定後淪為不合法政黨，只能轉往山區和少數民族的武裝力量在同一陣線活動。1949年中國共產黨執政，緬甸第一個承認中華人民共和國，1954年兩國領導人互訪，並在互不干涉各自內政上達成協議，此後中共政權從緬共撤資（其實還是有暗地資助，直到1988年後才全面停止）。少了中共支援的緬共再度從勃固山脈（Bago Yoma ）撤到撣邦地區。1988年後，緬共內部領導版塊產生變動，黨內的緬族遭華族的果敢跟佤族的佤邦起義叛變，最終導致緬共徹底瓦解。

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