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氣候會議:巴黎場內的談判馬拉松

2015/12/08 藍之青

 圖/美聯社
圖/美聯社

2℃不該是目標,而是我們最後的防守線。

巴黎氣候峰會(COP21)議程的第一周,雖然大部分與會者的混亂、忙碌和奔波,在周日(12月6日)可以小喘一口氣,但來自全球195個公約締約國的代表,可是馬不停蹄的繼續開會。進入第二周緊鑼密鼓的談判,新的氣候協議議程首周以來的進展又是如何呢?

在大多數媒體的形容中,到目前為止談判進展緩慢但平穩。首先,54頁的ADP文件草稿,截至週六中午,也已「精簡」縮到48頁:各國代表兩個禮拜會期的主要工作,就是把文件盡量精簡,然後將文件草稿裡到處都是的「括弧」(未達共識處),一一消滅掉。但文件細節之多、之複雜,各國代表持續斡旋的,又有那些重點?

已開會首周的狀況來看,場內外討論依舊的癥結點包括:

  • 全球溫度增加的限制幅度到底是1.5℃還是2℃?
  • 政策的成本(到底!)誰買單?怎麼「買」?
  • 如何實現承諾?

▎真的有需要限制在1.5℃嗎?

以工業革命前的氣溫上升幅度為基準,將全球平均溫度的增加「限制在2℃」,是目前全球氣候變遷社群「唯一」一致同意的目標;但事實上,限制增溫到底要「控制在幾℃內才夠」?到底門檻該設在1℃、1.5℃還是2℃?這場辯論也已持續達30-40年之久。

2010年坎昆氣候會議(COP16)時,控溫2℃的目標遭到各小型島國和低度發展國家的強烈反對,於是當時各國同意雖將「限溫2℃列為當前目標」,但專家小組也承諾會在未來5年內持續研究,了解把限溫目標「調降到1.5℃的必要性」。5年後的今天,巴黎會議也正是當初所承諾的「再討論」期限。

越來越多的報告和研究顯示,若要阻止眼前全球的暖化腳步,限溫1.5℃、甚至1℃,或許是比較理想的選擇。比起18世紀,全球平均溫度目前已至少上升約0.75~0.8℃,並快速地往1℃的關卡邁進,而這樣的暖化速率,就已在社會、經濟和生態上,對地球造成「明顯有感」的環境衝擊。

 圖/歐新社
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如果全球溫度上升達到2℃,目前的科學預測可以確定的是,有很多災難「一定」會發生;但另一方面,因為眾多不確定性的加乘,科學家們還無法確切地指出將暖化限制在1.5度的「具體益處」,也無法詳細指出上升2℃和1.5℃的兩個世界,究竟會有多大的差別。

當然,上升的平均溫度是越少越好,但對於小島國、低地國和低度發展國家而言,1.5℃卻不只是數字、科學和氣候上的意義,他們所在乎的,更是關於社會正義、人權、生存權和道德上的必須性——它們對於造成現今氣候暖化的「貢獻」不大,但卻必須承受最嚴厲的環境衝擊,再加上這些國家調適和應變的能力遠不及已開發國家,環境快速且劇烈的變遷和影響,也讓他們無力回應。若將目標訂在「低標」2℃,更無疑是判這些國家「死刑」。

也鑑於此,在COP21的第一個星期的議程裡,德國、法國、和加拿大這三大發言代表,也加入了43個面對氣候變遷最脆弱的國家(例如馬爾地夫、孟加拉、菲律賓、哥斯大黎加、衣索比亞......等),支持用新的1.5度標準,取代原本2℃的升溫門檻。

短期來說,升溫1.5℃或2℃,對人類而言「還」沒有很大的差別,但要達到控制全球升溫的目地,「立即」且「激進」的手段和措施是絕對必要的。

 圖/美聯社
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▎政策成本誰買單?怎麼買?

幾乎每年的氣候大會,相同的戲碼一再上演。

雖然說「國家自主減排貢獻」(INDCs,各國自己提出自己的減碳計畫),由下而上的貢獻模式稍稍打破了在《京都議定書》時期,已開發(簽署《京都議定書》附件一的國家)和開發中國家(非附件一)非黑即白的界線。但在COP21首周的談判會場,「北方國家」和「南方國家」中間的鴻溝和彼此間不友善的氛圍,顯而易見。

開發中國家,一而再、再而三地強調「共同但有區別的責任」,直接且用力地指出已開發國家必須承擔的「歷史責任」:他們認為,已開發國家之所以能達到現在的富裕程度,是因為他們以前在發展時,沒有上限的使用資源和燃燒石化燃料,進而導致如今難以收拾的暖化現象,最後卻又再反過頭來要求現在的開發中國家,「共同且平等」的分擔來解決已開發家家所造成的棘手問題。

馬來西亞的代表指出:從1992年簽了氣候變化綱要公約到現在,這個世界窮國和富國的分野並沒有改變。從《京都議定書》開始,已開發國家所祭出的所有承諾都沒有實現。開發中國家幾乎一致地表達對於已開發國家的不滿,認為他們在談判桌上或INDCs的計劃書裡,都沒有對「全球抗暖」一事表現出充分的誠意。

那到底,開發中國家要已開發國家拿出「誠意」,指的是什麼?

是「錢」啊。

 圖/美聯社
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一個禮拜過去了,雖然會議開幕第一天,好幾位國家領袖講出了高遠的目標和承諾(例如歐巴馬:「美國不僅承認自己製造暖化的角色,我們也勇於承擔發起改變的責任。」),不過在現實作法中,這些承諾要如何轉化成支持改變政策的「氣候資金」?而這動輒數百、數千億美金的資源,又將以怎樣的形式,從已開發國家流向開發中國家?口號之外,這些具體的政策牛肉至今仍還是雲霧一團。

直到截稿為止,已開發國家集團都還提出任何政策承諾,資金的形式和細節也仍無進展。6年前,在哥本哈根,已開發國家曾主張說2020年前,每年將提撥1,000億美金的氣候資金,供開發中國家轉型、增強本國的氣候韌性;但6年過去,資金的籌措卻不甚理想,至今庫內也只籌到了每年620億的預算。

除了開發中國家強烈要求已開發國家提供需要的資金、技術和能力建設之外,另外也有越來越多的新興經濟體,自願提出氣候資金協助同為南方集團的其它弱勢國家,作為面對眼前的氣候危機。

回過頭來,在COP21的會場內關鍵問題依舊是:誰來提供這些氣候資金?資金資源要作到怎樣程度?又該如何確保資金來源的穩定?

 圖/美聯社
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▎如何實現承諾?

讓各國做出承諾,雖然是困難的第一步,但更艱鉅的是,達成協議、祭出文字和數字之後,從紙上定案到實際作為,中間的差距要怎麼補上?也因此,協議之後的執行和評估機制,也必須藉由《巴黎議定書》同步建立。

關於執行與評估機制的確立,目前文件草稿裡還是充滿了各種「括弧」(未達共識處),不過原則上,有鑑於進步的科技發展與發現,各國大致同意以「五年」為周期基準,定期檢視、修改一次INDCs,以確定各國會循序漸進的增加對氣候變遷減排、調適的貢獻(ratchet mechanism)。

不過這組INDCs的回顧機制,是該從2020年、2025年還是2030年開始?是否強制要求國家以5年為周期,「一定」要定期上修目標?至今仍卡在談判桌上未見定案。這每五年一次的增強機制,不僅只適用於減排目標,調適和資金政策也該有類似的計畫。

 圖/美聯社
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▎除此之外的其他議題

隨著會議落幕日的逼近,談判桌上的195國代表還有更多的任務尚待完成。會場內還得討論:

  • 環境調適(adaptation)和損失與損害原則(loss and damage);
  • 詳細的長期政策目標(碳排放峰值、下降、結束點、總碳預算...等等);
  • 健全的測量、報告、核實(Measurement,Reporting,Verification)系統。

除了正式的國際新協議協商之外,場外許多非國家層級的承諾和活動也為減碳增加了動力和強度。這些從不同層面下手的行動包含:城市、投資市場、森林和土地復育的倡議、糧食安全,和各種商業活動。

巴黎氣候會議的談判張力比起過往更具野心。開幕第一天,各國領袖的發言也以好幾個極具企圖心的承諾,包括非洲聯盟提出的再生能源目標、不丹的滅碳目標(Carbon negative)、印度和其他國家擴展太陽能方案......等等,為會場內注入了一股樂觀的談判氣氛。

馬拉松式地氣候談判確實讓人有「時間不等人」的感慨。我們了解國際談判大不易,尤其氣候變遷不只是環境問題,更牽扯到人類發展至今,全球政治經濟的變革;但是在這最後的關頭,看看我們所身處的世界變化之快速劇烈,談判桌上的拖磨和等待,早已不是我們付得起的代價。

 圖/美聯社
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我們的最後機會?巴黎氣候會議 | 轉角國際 udn Global


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藍之青

環境法律經濟學博士,研究和生活熱忱專注於全球環境議題。目前為熱帶雨林相關政策的專業人員。

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