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澳門「國安賭場」上線啦?聽命北京的轉型《博彩法》

2022/07/22 澳門學16號

澳門賭場的荷官。 圖/法新社
澳門賭場的荷官。 圖/法新社

澳門因疫情衝擊,7月11日宣布封城,營業場所封閉,支撐起澳門經濟的賭場也不例外,不過澳門博彩業在今年面臨的挑戰不僅於此。早在2022年6月21日,澳門立法會通過《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(《博彩法》)修法;由於2001年批出的博彩經營權有效期為20年,也就是說本該於去年就完成的賭場牌照(賭牌)更新至此終於完成,並於6月23日正式生效。這份姍姍來遲的「新」《博彩法》有那些不一樣的地方,更為重要的是,對澳門社會和政治會產生怎樣的影響?

▌新舊《博彩法》的異同

先來看文本中沒有變的部分。首先,第七條第二款規定「經營娛樂場幸運博彩的批給數目最多為六個」,意味著目前已經在經營的六家博彩企業(博企)如無意外會繼續獲得經營權。

第二十七條第二款有關博彩特別稅稅率的規定維持35%。第二十二條第二款和第三款,維持博企的社會義務,分別為「每年撥出其博彩毛收入2%的款項予一個以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨的公共基金」和「每年撥出其博彩毛收入3%的款項,用以發展城市建設、推廣旅遊及提供社會保障」。也就是說,博彩稅的實際稅率維持為40%。

接著來看變化的部分,主要有三個方面。

 圖/美聯社
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 圖/法新社
圖/法新社

一、博彩中介收入大減

第一是對博彩中介業務的經營方式作出了更具體的規定。博彩中介(編按:仲介之意,依據澳門法規用語故保留原詞,下同)業務根據文本第二條第八款給出定義是「向博彩者提供包括交通、住宿、餐飲、消遣等各種便利而收取由承批公司支付不多於法定佣金上限的金額作為回報,以推介娛樂場幸運博彩的業務」,其更為人熟知的稱呼是所謂的「貴賓廳/貴賓百家樂」,是博企收入最重要的來源。

澳門統計局的數據顯示,2019年博彩業的總收益約2,960億澳門元(約新台幣一兆),當中,「貴賓廳」的收入為1,352億澳門元(約新台幣5,019億),光是這一項收入,就佔博企年收入的46%。即便在疫情爆發後的2020年,「貴賓廳」業務對博企年收入的貢獻仍然達到42.8%。

在舊的法規下,博彩中介人通常會和博企簽訂合同,以承包的方式經營「貴賓廳」,並和博企分享收入。但在新《博彩法》下,第二十三條第二款規定「每一博彩中介僅可於一間承批公司內從事博彩中介業務,並僅得以收取佣金的方式為承批公司推介娛樂場幸運博彩活動,不得以任何方式與承批公司分享娛樂場的收入」。顯然,這不單會令到「貴賓廳」的收入大幅減少,也會使其在博企收入中的佔比大幅下降。

澳門賭場。 圖/路透社
澳門賭場。 圖/路透社

澳門賭場。 圖/路透社
澳門賭場。 圖/路透社

二、沒有經營權的「衛星賭場」獲合法過渡期

第二是對「衛星賭場」作出了過渡的安排。所謂「衛星賭場」一般指那些法律上沒有博彩經營權,透過和博企私下簽訂收入分成協議,從而實際經營博彩業務的公司。這些公司的法律地位是不明確的,正如澳門特首賀一誠4月13日出席立法會答問大會時表示「因為在原有法律並沒有定義衛星賭場,沒有法律基礎下政府無法保護衛星賭場」。

在1月14日提交給立法會的新《博彩法》最初文本中就要求博彩業務必須在博企擁有的資產下經營,過渡期3年。

截止2020年為止,從事「博彩及博彩中介業」的就業人口高達8萬人(總就業人口39.5萬人)。而2022年第1季澳門總體失業率已經達到3.5%(澳門居民失業率為4.5%)。相較鄰近地區,澳門的失業率並不算高。

然而如果考慮到上一次總體失業率達到相同水平已經是2009年的事情;由於法規規定荷官只能由澳門本地人擔任,因此賭場承擔了大量就業人口,但如今在疫情衝擊下,博彩業收入大減,博企恐怕未必願意買下「衛星賭場」繼續經營,可以預見失業率必然繼續上升。事實上,6月份已經有3間「衛星賭場」宣佈結業

在多方壓力下,澳門政府在最終文本中作出了讓步,第五條有關過渡安排中的第三和第四款,不再強制要求博企必須獲得「衛星賭場」的資產,並且在新法生效的前3年內可以繼續執行博企和「衛星賭場」已經簽訂的合約,3年後則可透過聘用管理公司的方式繼續經營「衛星賭場」。

 圖/法新社
圖/法新社

由於法規規定荷官只能由澳門本地人擔任,因此賭場承擔了大量就業人口。圖為澳門金沙城...
由於法規規定荷官只能由澳門本地人擔任,因此賭場承擔了大量就業人口。圖為澳門金沙城中心賭場內,荷官在百家樂賭桌上移動籌碼。 圖/歐新社

三、博企的額外社會責任

第三個方面,我稱之為對博企的額外責任要求。這方面內容相對比較多元,首先,第十七條第一款規定「承批公司的公司資本不得少於澳門元五十億元,且在批給(賭牌)期間,其公司資產淨值亦不得少於該金額」,而在舊文本中要求的資本額為2億澳門元。第四十八-N條規定博企有義務配合司法機關、刑事警察、博彩監察協調局和財政局提交其要求的資訊用作調查之用。

第四十八-O條則規定「擁有承批公司5%或以上公司資本的股東,須對承批公司從事業務時被科處的行政罰款的繳納負連帶責任,即使該等公司已解散或基於任何原因已終止業務亦然」。

第十六條規定博企需要承擔的企業社會責任,例如「支持本地中小企業發展」、「支持本地產業多元發展」等。最後第四十五條第一款和第四十八條第一款規定假如博企做出危害國家或澳門特別行政區安全的行為,行政長官有權、甚至單方面解除博彩經營權的批給。

澳門六大賭場之一的永利澳門門前的音樂噴泉水舞表演,較遠處為另一賭場葡京酒店。 圖...
澳門六大賭場之一的永利澳門門前的音樂噴泉水舞表演,較遠處為另一賭場葡京酒店。 圖/美聯社

 圖/新華社
圖/新華社

▌澳門政府的核心修法思路:國家安全

通過對比新舊《博彩法》文本,可以得到以下的結論:雖然博彩稅稅率維持不變,但由於此次批准的博彩經營權有效期只有十年,同時附帶的額外責任要求明顯變多,這些都是隱性甚至是不可預期的成本和風險。

可以說新《博彩法》給出的合約條件對於目前處於艱難狀況的博企並不友好。澳門政府必然知道博彩業對於本地經濟的重要性,那麼該如何理解法案的設計思路?

這裏需要從更宏觀的中國國情出發。去年澳門博彩業最轟動的新聞肯定是人稱「洗米華」的太陽城集團執行主席周焯華被捕,雖然周是在澳門被捕,批准拘捕令的卻是溫洲檢察院,罪名為「跨境賭博犯罪集團」。

考慮到中國國家主席習近平把跨境賭博定義為「是嚴重影響我國經濟安全、社會穩定和國家形象的大問題」,以及太陽城集團是全球最大的博彩中介業務公司,周焯華被捕傳達的意思已經很明顯——「貴賓廳」威脅到國家安全。

正是在這個背景下,才能理解去年11月發佈的澳門《施政報告(2022)》為何把「根據國家發展戰略,結合粵港澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區的發展機遇,加大力度發展機遇加大力度發展以中醫藥研發製造為切入點的大健康產業、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等產業,境育新的經濟增長點,實現新興重點產業較快發展」列為施政重點,卻對澳門經濟至關重要的博彩經營權批給更新幾乎隻字不提的反常情況。

有理由認為,此次博彩經營權的更新背後主導的是中國政府而非澳門,在國家安全的大背景下,博彩中介業務的生存空間被大幅壓縮,等同大幅縮減澳門的財政收入,並且在事實層面逼使澳門進行產業轉型,以上過程會引發一連串連鎖效應,對澳門政治社會產生深遠影響。

人稱「洗米華」的太陽城集團執行主席周焯華去年被捕。 圖/新華社 
人稱「洗米華」的太陽城集團執行主席周焯華去年被捕。 圖/新華社 

澳門威尼斯人賭場外觀全景。如今因疫情,賭場關閉停運。 圖/美聯社
澳門威尼斯人賭場外觀全景。如今因疫情,賭場關閉停運。 圖/美聯社

▌讓政府「花錢買穩定」的澳門博彩業

博彩業對於澳門的重要性,不僅體現在經濟上,同時還關乎政治穩定。這是因為在政治學的定義上,澳門屬於威權政體(authoritarian regime),這類政體由於缺乏選舉,在合法性上存在制度性的缺陷,對此澳門政府利用經濟發展帶來的生活品質與福利,加以補償。然而,上述補償的可行性前提是政府得有錢,過去20年蓬勃的博彩業解決的正是錢的問題。

博彩業可說是澳門的經濟命脈,從2002年賭權(編按:博彩經營權)開放開始,博彩業貢獻了大約40%-50%左右的本地生產總值。

至於公共收入,來自博彩業的稅收佔比更是接近80%。也正因為充盈的博彩稅收,如下表所示澳門政府才可能在即便疫情衝擊、經濟不景氣的情況下,維持極高的社會福利,能夠「花錢買穩定」。

另一方面,由於公共收入佔本地生產總值的比例在過去20年中越來越高,到了近年約佔3成,這種情況連帶產生了一種外溢的效果,就是政府的社會控制力越來越強。

2014年在澳門舉辦的亞洲國際博彩娛樂展。 圖/新華社
2014年在澳門舉辦的亞洲國際博彩娛樂展。 圖/新華社

疫情導致澳門賭場關閉,圖為一名女子從新葡京酒店門前走過。 圖/路透社
疫情導致澳門賭場關閉,圖為一名女子從新葡京酒店門前走過。 圖/路透社

▌正是博彩業,讓澳門成為北京的乖寶寶

正如楊鳴宇和廖志輝的研究顯示,澳門社會並非不存在集會和遊行示威(例如勞工抗爭),2014年就有超過2萬名市民因為《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案上街遊行,說明澳門也可能發生大型的社會動員。

但如果和香港的情況進行比較,就能發現澳門的社會動員都是非政治性的,僅針對具體的政府政策,而且經常把不同的訴求混雜在一次行動中。既然是「錢」的問題,政府就能用「錢」解決,比如說透過澳門基金會,對組織遊行示威的社團給予資助,藉此平息民怨。

更為重要的是,公共收入假如佔了本地生產總值較大的比例,也意味著很多人和政府做生意,再加上澳門政府事實上也是公務員、醫生、大學老師,以及高度仰賴政府資助才能生存的記者等許多職業的「老闆」,有多少打工人敢得罪自己的金主?

總括而言,可以說正是因為博彩業帶來的稅收,使澳門無法像香港一樣基於政治變革和強烈的本土認同進行持續的大型社會動員。繁榮和穩定的澳門也就成了北京眼中的「乖孩子」和「一國兩制」的模範。

澳門未來面對的問題因此也很明顯,博彩業在各種內外因素的影響下,即使疫情過去,也不會回復往昔。澳門政府在這樣的情況下,如何維持合法性,如何平息民怨,如何進行產業轉型,以上任一問題,都不容易解決。澳門大概要過一段時間不短的苦日子了。

澳門《施政報告(2022)》中的部分惠民措施。 圖/澳門《施政報告(2022)》...
澳門《施政報告(2022)》中的部分惠民措施。 圖/澳門《施政報告(2022)》,第40頁

 圖/法新社
圖/法新社

責任編輯/賴昀


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