膨脹的總統權：美國大選前，再思民主三權分立

2016/11/07 The Glocal

「世界至高權力者」——美國總統——象徵著單極國際體系內的春秋霸主，除了本身國家的... — 「世界至高權力者」——美國總統——象徵著單極國際體系內的春秋霸主，除了本身國家的「硬實力」及「軟實力」橫掃千軍之外，其實際個人權力更是令人望塵莫及。圖／路透社

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）；曾朗天、孫超群（The Glocal助理研究員）

明天即是2016年美國總統大選，在川普與希拉蕊．柯林頓爭奪入主白宮的選舉有結果之前，我們不妨先瞭解美國總統——這個「世界至高權力者」的權柄。

美國總統之所以象徵著單極國際體系內的春秋霸主，除了本身國家的「硬實力」及「軟實力」橫掃千軍之外，其實際個人權力更是令人望塵莫及。美國總統貴為三軍司令，能與外國締結條約，對內又可以否決任何在國會獲得通過的法案，都與美國憲法第一條所賦予的行政權相關。

行政權屬於美利堅合眾國總統。

美國憲法第一條

在近十年的新聞裡，最為人耳熟能詳的是，歐巴馬授權對伊斯蘭國（ISIS）進行空襲、授權擊殺賓拉登的軍事行動、對伊朗進行網路戰爭、或是此前的小布希授權國家安全局進行秘密監聽計劃等。

然而，美國總統之權力看似能在國際間呼風喚雨，這些權力實際上都是被立法機關所約束的，例如國會負責宣戰、在締結條約前需經參議院2/3多數票的同意等等。

美國憲法看似對每種權力的功能（包括行政、立法、司法）都有涇渭分明的定義，各司其職。行政權本身卻並沒有一個很清晰的定義。美國總統權力多於寡，取決於總統（行政權）、國會（立法權）以及聯邦法院（立法權）之間長久以來的互動關係，逐漸地劃出界限。

這篇文章中，我們將從解構三權分立（Separation of Powers）及其歷史的淵源、說明三權之間的關係與變化，再延伸剖析這三權到總統權力的影響。

美國總統之權力看似能在國際間呼風喚雨，這些權力實際上都是被立法機關所約束的。圖為... — 美國總統之權力看似能在國際間呼風喚雨，這些權力實際上都是被立法機關所約束的。圖為美國國會大廈。圖／路透社

圖為2009年總統大選，國會大廈內，參議院議長負責點算各州寄回的選舉人票確認證書... — 圖為2009年總統大選，國會大廈內，參議院議長負責點算各州寄回的選舉人票確認證書。圖／歐新社

▎互動與制衡：防範一權獨大

十八世紀，1787年至1788年年間，美國立國先賢麥迪遜（James Madison）、漢密爾頓（Alexander Hamilton）等人所撰寫的《聯邦黨人文集》（Federalist Paper），向美國憲法提供了一些原則與理念，其一所提倡的理想是三權分立。雖然美國憲法並沒有白紙黑字地明列聯邦政府權力性質屬於三權分立，然而這卻是憲法背後的推動力。在文集的第51篇，麥迪遜寫道：

在組織一個人統治人的政府時，最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者，然後再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施（Auxiliary Precaution）。

這種預防措施，就是孟德斯鳩所提倡的三權分立概念。政府不值得人民信任，但是單單依賴人民對政府的制衡並不足夠，因此需要在體制內塑造一種預防措施。在立國者的眼中，三權分立本身並不是一個最終目的，而是達到盛世太平及防止獨裁政權的手段。

事實上，三權分立在學術用辭上有另一種語意。以下是麥迪遜在文集的第47篇中，所指出的權力關係：

如果我們查看某些州的憲法，我們會發現，儘管這個原理使用的是強調的、有時甚至是絕對的字句，但是這幾個權力部門卻沒有一個絕對分立的實例。

雖然美國憲法並沒有白紙黑字地明列聯邦政府權力性質屬於三權分立，然而這卻是憲法背後... — 雖然美國憲法並沒有白紙黑字地明列聯邦政府權力性質屬於三權分立，然而這卻是憲法背後的推動力。圖為1787年由喬治華盛頓主持的費城制憲會議（Philadelphia Convention）。圖／維基共享

三權並不代表完全的分立，反而是透過權力之間的互動、及互相影響，長期產生緊張，甚至有時是對立的關係，目的在讓三權互相制衡，防止一權得以獨大。這樣的互動關係，由其重要，因為權力本質充滿著外向性及擴張性，各方欲以把權力最大化。

透過權力互動，三種權力的實體在功能上亦能相互牽涉對方的事務。例如在美國憲法第一條，國會有權力建立下級聯邦法院及彈劾總統等等。反之亦然，總統擁有對法官的人事任命權，以及可以否決國會通過的法案的權力。總括而言，每個權力實體本質上都是互相依存、互相制衡。正如前聯邦法院大法官布蘭迪斯（Justice Brandeis）所言：

三權分立旨在三權之間產生無可避免的磨擦，以挽救人民於獨裁政權的悲劇中。

然而，1789年美國憲法正式生效後，一直至到1803年的「馬伯瑞控訴麥迪遜案（Marbury v. Madison）」，美國制度才真正過渡至司法主權（Judicial Supreme）的階段，成為了三權分立正式確立的里程碑。

在此一案中的裁決中，聯邦法院最終為自己成功爭取了「司法審查權」（Judicial Review）。所謂的司法審查權，就是裁定某項法律是否有違反憲法的決定。這個案件在三權分立的歷史淵源上，作出了劃時代的意義。雖然司法權在三權中的角色，仍較為被動，但無論如何，它都成為了防止總統過份僭越權力的最後一門把關，在關鍵的時刻發揮了作用。

立法權與行政權之間的互動，有時會失去平衡，例如國會賦予總統一些不可收拾的權力，而... — 立法權與行政權之間的互動，有時會失去平衡，例如國會賦予總統一些不可收拾的權力，而開了一個極壞先例。在這時候，司法主權的角色舉足輕重，對三權分立原則進行把關。圖為美國聯邦最高法院。圖／路透社

▎違憲的羅斯福新政，司法與立法制衡的里程碑

由於美國三權相互之間的功能，以及權力範疇，並沒有一個脈絡分明的界限，以致後來產生了立國先賢也始料不及的情況：在權力互動過程，意外地出現一方權力實體，擁有本身不屬於自己的權力，從而有僭越三權分立制衡原則之嫌。

其中最矚目的例子，就是國會的立法權力賦予了總統這個屬於行政權力的實體。根據美國憲法的第一條：

憲法所授予的立法權，均屬於參議院與眾議院所組成的美國國會。（All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives.）

但是字裡行間，原文英文中的「all legislative powers」產生了條文中的灰色地帶：究竟這可否解釋為立法權力只屬於國會這立法機關，而禁止任何「立法授權」呢？由於該規範並沒有明確著墨於授權問題，因此這漏洞仿如無底深淵，各方喋喋不休地堅持己見。

在這關鍵時刻，司法權力便會發揮舉足輕重的角色。聯邦法院曾就此作出了定義法律的角色，提出了禁止授權原則（Non-delegation doctrine）。在此原則下，國會不能籠統地對行政機關授予其立法權力，這是為了避免行政權力行使不受約束的酌情權（Discretion），以致無限侵犯立法權力之領域，有違反憲法之舉。

四位美國時任大法官（1937年）——蘇特蘭（Geroge Sutherland；... — 四位美國時任大法官（1937年）——蘇特蘭（Geroge Sutherland；前排左一）、麥克雷諾茲（James Clark McReynolds；前排左二）、巴特勒（Pierce Butlter；前排左五）、范德文特（Willis Van Devanter；後排左四） ——因反對「羅斯福新政」，被媒體稱之為「四騎士」；而與之戰在對立面的「三劍客」為布蘭迪斯（Louis Dembitz Brandeis；前排左四）、卡多佐（Benjamin Nathan Cardozo；後排左一）、斯通（Harlan Fiske Stone；後排左二）；剩餘的兩位大法官查爾斯修斯（Charles Evans Hughes；前排左三）跟歐文羅柏茲（Owen Roberts；後排左三），則試圖平衡不同意見。圖／美聯社

在1930年代美國經濟大蕭條時，時任總統羅斯福得到了國會的授權，頒布了一系列的法令，以挽救正陷於水深火熱的美國經濟，史稱為「羅斯福新政（New Deal）」。在短短的一百天內，國會通過了接近所有法案，而其中國會通過了全國工業恢復法案（National Industrial Recovery Act），授權政府可為工業制定公平競爭法的規則，例如為家禽業制定了標準工資與工時。

但最後，基於禁止授權原則，防止總統權力在這籠統授權過程中，無止境地膨脹起來，聯邦法院宣布此法案違憲。

儘管存在禁止授權原則，美國總統的其他權力來源，也還是經國會授權而建立的。讓大家比較熟悉的例子，就是美國911事件後，小布希政府在國會通過了《海外出兵授權法》（AUMF）——美國總統有權針對國家可能面臨的威脅，派遣適合的軍力，赴海外進行軍事行動。該法案擴大了白宮海外出兵的權限，當中包括了2001年阿富汗戰爭及2003年的伊拉克戰爭。

再者，在小布希任內亦在國會通過了《美國愛國者法案》（USA PATRIOT Act），這項法案擴大了如警察及國安局等行政權力，讓往後秘密監聽計劃的有了法源的依據，而當時國會在其計劃進行時，＼更無從得知細節。

這種行政權力的膨脹，在不受國會的約束下，任意授權美軍進行軍事任務的權力、或是根據愛國和反恐這些模糊概念下任意罔為，延伸至歐巴馬政府，例如擊殺賓拉登的秘密行動、對伊朗等國進行網路戰爭，以及空襲次數遠高於小布希政府的行動等等，為禍尤甚。

雖然美國三權實際運作是有一定程度的權力重疊，但是確實帶有明確三權分立的意味——即便從上述的例子可看出，總統所屬的行政權有漸漸膨脹之勢。

總統權力的膨脹，在小布希執政時期，透過《海外出兵授權法》、《美國愛國者法案》等權... — 總統權力的膨脹，在小布希執政時期，透過《海外出兵授權法》、《美國愛國者法案》等權力授權，達到一個高點。圖／路透社

經歐巴馬總統授權，美軍海豹特種部隊於2011年執行行動代號為「海神之矛」的狙擊賓... — 經歐巴馬總統授權，美軍海豹特種部隊於2011年執行行動代號為「海神之矛」的狙擊賓拉登任務，當時歐巴馬與副總統拜登、時任國務卿希拉蕊在白宮戰情室監看行動進展。圖／維基共享

▎未必是萬靈丹：司法權，反制總統權力擴張的最後屏障

總統權力在某些時刻特別膨脹，是行政權與立法權之間的互動結果。究竟是什麼因素，導致能兩者之間失衡呢？

第一，就是政黨政治的因素。在羅斯福新政時期，在同一政黨控制總統之位外，又成為國會的多數黨，順利推行合乎理念及其意識形態的法案（例如新政讓國家在經濟上發揮更多角色），自然毫無懸念。第二，是歷史背景的影響。例如在911事件發生之後，美國上下人心惶惶，而政府亦基於「極度危急」（Supreme Emergency）的情況下，形成了對抗恐怖主義的共識。當時反恐與否，更成為一個政治正確的問題。

最重要的是，作為三權之一的司法權，是在立法權與行政權失衡的情況下，作為了防止總統權力高度擴張的屏障。透過行使司法審查權，聯邦法院可以在羅斯福新政的時候，以違憲為理由（立法權力只屬於國會），阻止總統行使「授權立法」的權力。

但是，司法權在維護三權之間的平衡上，也有其局限性。「政治問題原則」（Political Question Doctrine）當屬其中。在這之下，法院會盡可能避免裁決一些個案，以確保政治中立原則（如意識形態等），以及避免對其他政府機構所掌握專業事務（如外交）作出違憲的裁決等等。

911事件後，美國人心惶惶，在恐怖攻擊頻繁發生，恐懼氛圍籠罩全球的時候，總統授權... — 911事件後，美國人心惶惶，在恐怖攻擊頻繁發生，恐懼氛圍籠罩全球的時候，總統授權的反恐行動，更成為一個政治正確的問題。圖為賓拉登死亡消息傳至美國後，當地人民湧入街上歡慶的畫面。圖／路透社

此外，一旦在最初透過透過國會授權行政機關，去執行任務，有時亦就已經無可避免地立下了壞先例。

以反恐戰爭為例，當在2011年美軍在葉門用無人機射殺美國公民奧拉基（al-Awlaki），這種合法的「法外殺人」（Lawful Extra-Judicial Killing），即有反恐法作為背後依據，法院無從入手。而且在憲法上，總統身為三軍司令，且早得到國會授權對恐怖分子宣戰，美軍在阿富汗及巴基斯坦（AfPak）殺人是否違犯憲法？相信大家也心中有數。

司法權雖然是三權失衝時，最後的守門人，但是否達到效果，還要探究不少因素。

總括而言，美國制度中的三權分立，體現在於權力各自之間的互動和平衡，而不是斷然一種硬性的分割。然而，立法權與行政權之間的互動中，有時會失去平衡，例如國會賦予總統一些不可收拾的權力，而開了一個極壞先例。在這時候，司法主權的角色舉足輕重，對三權分立原則進行把關。

明天過後，2016年選舉結束，美國人民將會迎來第五十八任總統，不論是希拉蕊當選還是川普當選，都將必須通過兩會以及法院實行有效施政。目前來看，鷹派的希拉蕊，以及行爲魯莽的川普，都有藉機擴張行政權力的意圖，且看本周將誕生的這位新總統，將如何運用他／她被憲法賦予的位置了。