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南海仲裁後中國怎麼走:「風險理論」之路不回頭

2016/07/15 王俊評

 圖/路透社
圖/路透社

南海仲裁在12日公佈後,中國的後續反應迅速取代仲裁本身成為外界關注焦點。中國本身在仲裁發佈當天晚上,外長王毅對外發表,強硬地將仲裁斥責為「包著法律外衣的政治鬧劇」,中國駐美大使崔天凱接著在華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)的演說中,與美國白宮國安會亞洲事務資深主任康達(Daniel Kritenbrink)針鋒相對,強調中國維護自身權益與國際正義的意志堅定不移,不會屈從於任何壓力,無論這種壓力來自軍事行動、媒體攻勢或某些自封的法律機構,他並引用中國國家主席習近平7月1日在中國共產黨95週年黨慶的發言,稱中國絕不會為了幾句好評,拿「核心利益」做交易。

中國副外長劉振民在13日更指控「仲裁庭法官是收菲律賓的錢辦事」,並說希望菲律賓新政府能認知仲裁「是一張廢紙」,如果菲律賓想重啟與中國的談判,必須先把仲裁「擱到一邊」;他還強調,「廢紙的裁決沒有人會執行」,若有任何一方嘗試按裁決執行,便會構成「新的不法行為」,中國政府會採取必要手段阻止。

此外,也有看似與仲裁本身無關,但實際上具備重要戰略意涵的民航機在南沙美濟礁與渚碧礁等兩人工島機場試飛成功,為設立南海防空識別區提供初步技術條件等。而由於台灣方面對於南海的「十一段線」主權主張間接遭仲裁判定無效,以及仲裁認定太平島不具備《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的島嶼資格,因此內部也開始傳出應南海議題上與北京聯手的呼聲,不過中國方面雖然國台辦與外交部均重申過去的共同維護「祖權」說詞,後續如何回應仍屬未知。

對於南海仲裁,中國政府將之斥責為「包著法律外衣的政治鬧劇」,如果菲律賓想重啟與中...
對於南海仲裁,中國政府將之斥責為「包著法律外衣的政治鬧劇」,如果菲律賓想重啟與中國的談判,必須先把仲裁「擱到一邊」。 圖/歐新社

▎仲裁之後,中美回應

美國國會下屬的美中經濟與安全審查委員會(US-China Economic and Security Review Commission, USCC)在13日發佈一份簡要報告,除了分析仲裁的影響外,也扼要分析了包括在爭議海域增加解放軍、海警或海上民兵;在爭議海域重啟或擴大油氣勘探;對菲律賓實施公開或間接經濟制裁;在黃岩島填海造陸;劃設南海防空識別區;退出《聯合國海洋法公約》等六項中國可能會採取的後續行動。

該報告分別評估可能性,算是目前對中國接下來可能採取的各種選項較為全面的分析。其中,退出《聯合國海洋法公約》被報告認為最不可能發生,因為完全無益於進一步推動中國的訴求,反而還會削弱中國的主張。而海上民兵則被美國海軍戰爭學院教授埃里克森(Andrew Erickson)視為中國未來最可能採取的選項,呼籲美國與南海周邊國家必須嚴肅面對中國使用半民半兵的海上民兵來推進南海主權聲索,必要時需以武力回應中國的海上民兵。

然而,在中國官方一片強硬批判,而外界紛紛緊張預測中國接下來的可能行動之際,中國外交部於12日晚間發佈的「中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明」,卻在最後關於南海航行自由的部分,悄悄加入了此前中國政府從未公開提到的表述——願與「國際社會」合作維護南海國際航運通道的安全和暢通。

過去,中國政府只有在2015年11月的第10屆東亞峰會上,由總理李克強提出「五點倡議」,模糊地要求「各國承諾依據國際法行使和維護在南海享有的航行和飛越自由」。而在2014年以來,被中國政府用以破解美國航行自由的主要政治手段——「雙軌思路」——中,中國主張南海的和平與穩定「由中國與東盟國家共同維護」,排除南海地區以外國家的參與。雖然該聲明會被如何貫徹仍有待觀察,但似乎中國在官方的表面強硬態度之餘,也暗中給自己留下一條退路。

近年中國最主要的目標,是迫使美國接受習近平政權的「中美新型大國關係」的框架。 圖...
近年中國最主要的目標,是迫使美國接受習近平政權的「中美新型大國關係」的框架。 圖/路透社

▎模仿風險理論,逼迫美國接受「中美大國關係」

作者在過去的文章曾指出,中國在習近平治下的海洋戰略目標,是將第一島鏈以西的三個緣海「內海化」。至於內海化的目的,筆者近來在他處曾為文認為,除了提供中國更好的戰略空間外,最主要的目標是迫使美國接受習近平政權的「中美新型大國關係」的框架。註1

第一與第二島鏈示意圖。 圖/維基共享
第一與第二島鏈示意圖。 圖/維基共享

習近平於2013年6月訪美時在與歐巴馬的會晤中是以「不衝突、不對抗,相互尊重,合作共贏」來闡述「中美新型大國關係」,各項重點分別是:不衝突、不對抗——客觀理性看待彼此戰略意圖,堅持做夥伴、不做對手;通過對話合作、而非對抗衝突的方式,妥善處理矛盾和分歧;相互尊重——尊重各自選擇的社會制度和發展道路,尊重彼此核心利益和重大關切,求同存異,包容互鑒,共同進步;合作共贏——摒棄零和思維,在追求自身利益時兼顧對方利益,在尋求自身發展時促進共同發展,不斷深化利益交融格局。

「中美新型大國關係」是中國專門「授與」美國的關係框架,完全不同於過去二十多年來中國和其他國家建立的各種不同層級「戰略夥伴」關係。這一方面是因為中國過去嘗試與美國建立戰略夥伴關係,但其努力全遭失敗,另一方面也是中國在胡錦濤執政後期,因本身綜合國力逐漸強大,而西方則因全球金融海嘯一時步入衰退,因此確立的新中國中心主義的一種自我認同,認為只有美國夠資格與中國並稱兩大國,大有曹操對劉備說:「天下英雄唯操與使君爾」的氣魄。

唯一可惜的是,美國並非實力不足的劉備,因此雖然這個關係框架在2012年5月習近平上台前就提出,但是美國並未因此減緩「重返亞太」的速度。作者認為正是由於美國不肯接受「中美新型大國關係」的框架,讓中國模仿20世紀初期的德意志帝國的「風險理論」(Risk Theory)——試圖以刻意挑高戰爭風險的政策來迫使不願意與中國爆發衝突的美國,在因受到全球戰略行動自由被剝奪的威脅下,最終不得不退出南海,接納「中美新型大國關係」——一旦達到「風險理論」所預設的成效,中國便得以在西太平洋畫出與美國的勢力範圍,建構亞太地區的美中兩極體系。

唯一可惜的是,美國並非實力不足的「劉備」。 圖/路透社
唯一可惜的是,美國並非實力不足的「劉備」。 圖/路透社

南海的填海造陸便是這一政策的產物,人工島的形成與軍事部署引發美國提升對南海的軍事介入,中國不僅據此進一步增強部署,提升在南海的控制力量,並迫使美國也加大干預規模,最終看誰先受不了妥協。

不過,其實中國也很不願意與美國真的開戰,因此才在「中美新型大國關係」的框架中首先提到不衝突與不對抗。習近平的「中國夢」要完成「兩個一百年」,與美國的衝突無論如何都會構成障礙,是一定要避免的。但是,依中國的設想,在這場競爭中落敗的必然是美國,蓋其認為美國是一個衰退中的全球大國,不像中國的重大利益集中於東亞。因此美國為了顧及其他地區更重要的利益,必然無力負擔與中國的競爭,更承受不起與中國爆發衝突的損失風險。

於仲裁發佈前的7月5日,曾在胡錦濤時期參與中國首先提出「核心利益」概念的前中國國務委員(中國最高外交官)戴秉國,在美國首都華盛頓發表的「南海仲裁將是一紙廢紙」的宣言,就對外界闡述了這一「中國版」風險政策的精髓。戴秉國首先表示:

在美方強勢介入南海的背景下,有些國家恃美自重,有了利用大國博弈撈取好處的衝動,在海上採取更多挑釁行動,給南海局勢增添變數,導致了南海局勢反復升溫。其實這種局面歸根到底並不符合美方的利益。弄不好會不由自主地被人逼下水,付出意想不到的慘重代價。

他並說,美國不想陷入這種境地的唯一道路,就是不把「航行和飛越自由」原則用來挑戰中國主權和安全利益,如此中美可以就維護航行和飛越自由在全球範圍內合作。

那麼,中國在南海仲裁公布之後在小巷裡偷偷說,願意與國際社會合作確保南海的航行自由,算是偏離上述的分析架構嗎?作者認為,這項作法與中國官方的各種表態綜合起來反而更加凸顯。作者在下文將根據這樣的架構,分析中國在仲裁做出之後最可能的回應,包括法政與實際行動等兩層面。

習近平的「中國夢」要完成「兩個一百年」,與美國的衝突無論如何都會構成障礙,是一定...
習近平的「中國夢」要完成「兩個一百年」,與美國的衝突無論如何都會構成障礙,是一定要避免的。 圖/路透社

▎航行自由的條件:不放棄南海主權主張

首先就法律層面而言,中國在上述聲明中刻意提到願意與沿岸國及「國際社會」共同維護南海航行自由,是因為其從仲裁結果清楚認識到,航行自由才是本次仲裁的真正核心。

如雷鴻飛教授所言,仲裁庭宣布南沙群島都不具備《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)定義下的島嶼地位,僅能主張領海而不能主張專屬經濟區(EEZ),就是讓各聲索國對專屬經濟區的主張只能退回本國的本土海岸線,在南海中部形成一條範圍龐大的公海地帶。真正的贏家是那些使用南海作為海上交通路線但不涉及領土爭端的區域外國家,當然美國是最主要的,但也包括歐盟、日本、印度、澳洲等國。

既然「中美新型大國關係」的重點之一是「不衝突」與「不對抗」,那麼做出這樣的宣示也並非不合理。這不僅是向把航行自由視為國家利益的美國遞出橄欖枝(康達在日前與崔天凱同台的演說中,進一步宣稱航行自由是「首要」國家利益(top national interest)),而且也希望阻止其他大國在此問題上加入美國的行列。

誠然,美國之前的南海聯合巡邏計劃遭到印度、澳洲等國的抵制,但在仲裁結果宣布後美國獲得較為堅實的法理基礎,說服其他區域大國組織聯合巡邏的可能性也隨之增加。此外,吾人也莫忘法國在6月初香格里拉對話中宣布要組織歐盟各國海軍在南海實施巡航。法國這種主張看似突兀,實則不然。歐洲各大國海軍在東亞水域一直以來並未缺席,只是因規模不大而常被忽視。

說明:專屬經濟區最寬200海里,大陸棚最寬350海里,兩者相互重疊,但是出了20...
說明:專屬經濟區最寬200海里,大陸棚最寬350海里,兩者相互重疊,但是出了200海里就沒有。 圖/維基共享

而正如作者過往的文章所指出,航行自由是源自歐洲的海洋法律觀念,若允許這一原則在東亞遭到破壞,則可能哪一天連歐洲周邊海域的航行自由也會遭到破壞。當然,歐盟目前陷入英國退出的紛擾而有頹勢,但這不代表歐盟會從此衰弱下去。中國此時做出這種宣示也算賣給歐盟一個面子,不讓歐盟在國際海洋政治完全加入美國的行列,畢竟歐盟在政治上向來被中國視為「國際關係多極化」的重要夥伴之一。

不過,中國做出這樣的「示好」之舉是有條件的,即他堅決不肯放棄在南海的主權主張。若無此前提,則不存在共同維護航行自由。這一點不僅體現於中國官員的談話,上述「中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明」也開宗明義。

而且按照旅美中國學者黎蝸藤博士所言,這項聲明還埋了可能在南沙群島劃設連「無害通過權」也沒有的內水的伏筆——聲明在第三點表示,中國對南海諸島的主權涵蓋東沙、西沙、中沙及南沙等四群島,並說在這些群島中擁有內水、領海和毗連區。這似乎是一項刻意為之的模糊表示,因為中國目前只在西沙群島公布領海基點,進而根據直線基線而擁有內水。

中國此舉或許暗示,若其在南海的主權主張持續遭到挑戰,很可能會在南沙公布領海基點,屆時美國若要在南沙實施航行自由,中國就有理由升級反應層級。而這種主張,中國內部也不是沒有,至少在2015年11月,中國南海研究院院長吳士存就曾公開呼籲應在南沙群島劃設領海基線。

▎中國沒有動武的政治需求

不過,比起法律層面的行動,一般人更關注(或感興趣)的,還是中國在政治與戰略層面的可能回應,甚至是否會與美國起衝突,這也是大多數分析目前聚焦之處。由於牽涉層面極為廣泛,本文不可能一一處理,作者僅從戰略理論與中國的內政情況提供簡單分析,供讀者參考。

作者過去在「修昔底德的南海陷阱:霸權恐懼還是政治猴戲?」一文中,曾引用克勞塞維茨的有限戰爭理論,來分析中美兩國是否真的在南海朝戰爭之路邁進。克勞塞維茨指出,在政治上持主動立場的相對弱者,如果預期戰略局勢會隨著時間演進而越來越惡化,那麼應該要主動進攻,等待是不合理的,那只會使局勢日漸惡化。主動進攻的目的,無非是為了在不利的時期到來之前先下手解決問題,或至少暫時獲得一些利益以便往後利用。不過,進攻並不表示弱者一定會因此取勝於強者,很有可能因為強者的反擊而使雙方力量差距變得更懸殊,局勢更惡化。

在仲裁結果公布之後,至少從表面上看起來,中國是處於相當不利的局面,「看起來」是陷入克勞塞維茨所描述的情況之中。但是,如果中方本來就視仲裁為廢紙,那麼局勢的前景其實不能說變得更為不利,反正本來就不打算遵守。甚至反過來說,還為本文上述的風險操作分析架構提供更好的局勢升級條件。

中國做出這樣的「示好」之舉是有條件的,即他堅決不肯放棄在南海的主權主張。 圖/路...
中國做出這樣的「示好」之舉是有條件的,即他堅決不肯放棄在南海的主權主張。 圖/路透社

這幾天中國外交高層拋棄外交辭令的行為,其實與戴秉國先前的談話態度無根本差別,都是在刻意塑造威脅升級的情境,否則我們很難想像在中國這樣一個講究控制與穩定的政治體系,竟然會允許本該有極高工作紀律的外交官在外肆意放言。這當然是因為中國認為其「核心利益」遭到威脅的緣故。

但微妙的是,儘管如此中國還是沒有公開把南海列為核心利益,與台灣、新疆、西藏在胡溫時期被公開列入官方核心利益範疇的情況仍有區別,中國官方在論及南海時使用的還是模糊的「主權」一詞,似乎顯示中國的操作是刻意升級但仍讓局勢處於可控範圍內。

此外,若說中國要因南海仲裁而對美國或其他國家動武,也忽略了中國的政治體制與內政狀況都不允許這麼做。直到目前為止,中國「黨控制槍」的傳統還是牢不可破。換言之,如果沒有來自中央軍委主席習近平的命令,解放軍並沒有獨自行動的可能。而習近平在南海問題上沒有動武的政治需求。縱然他在黨內因反腐與各種集權行動而面臨龐大的反撲壓力,但總體來說他的政治地位仍然穩固,沒有危險到非要靠對外使用武力來轉移內部焦點的地步。

何況習近平才剛開始展開軍隊改革,想把解放軍塑造為一支真正能戰的勁旅。在改革剛剛發動,卻為了南海仲裁不意外的結果而大動干戈,實完全不合邏輯。反而是中國內部的反習勢力需要一場對外衝突來挖坑給習近平跳。因為要是真動武,萬一習近平處理不好、尺度不好拿捏,其政治生命在明年的19大也直接完了。

習近平正剛開始展開軍隊改革,想把解放軍塑造為一支真正能戰的勁旅。 圖/路透社
習近平正剛開始展開軍隊改革,想把解放軍塑造為一支真正能戰的勁旅。 圖/路透社

▎中國下一步:增加軍事部屬、持續填海造陸

如果中國決策高層不認為仲裁結果讓其戰略前景更加不利,也沒有動武的必要,可能的反應就會落在繼續增加南海軍事部署,以提高美軍戰爭風險,最終逼迫美國妥協的原始戰略規劃上。這代表中國將會繼續在南海填海造陸,讓南海的人工島基地網變得更為綿密,以提高中國在南海的作戰能力。中國甚至也會在美國三令五申、絕對不允許這麼做的黃岩島上,也進行人工島建設與軍事部署,因為這最能直接升級與美國的緊張局勢,如果美國無力阻止中國在黃岩島的工程與部署,菲律賓在杜特蒂領導下轉向的機率就會更高。

當然除了填海造陸之外,中國也會持續加速海軍的現代化與數量,以及東風系列中遠程彈道飛彈的發展,前者係與美國的海上鬥爭必不可缺,若無基本數量優勢則中國根本不可能在南海軍事鬥爭中取得上風;後者不僅是中國海軍戰略理論中協助建立制海權的重要手段,也是美韓兩國於7月初不顧中國反對,決定在韓國境內部署戰區高空防禦系統(THAAD)之後,中國必不可少的回應。

至於南海防空識別區的設立優先性可能未如外界想像中優先。雖然這也具有升高美中緊張態勢的「功用」,但主要原因在於中國欠缺必要的物質力量。作者先前曾認為,由南海範圍過於廣大,而中國在南海的機場數量仍不夠,若僅畫出地理範圍狹小的南海防空識別區,則僅具象徵意義;但若要畫出一個有效覆蓋九段線範圍的防空識別區,則解放軍空軍對完整落實如此龐大區域內的識別任務將力不從心。

在仲裁宣布隔日,中國即完成美濟礁與渚碧礁等兩座人工島的民航機試飛,顯示單以機場而言邁進一大步。但民航機試飛成功離防空識別區仍有一大段路要走,後續仍有待軍機試飛成功,且必須固定派駐戰機於這些人工島的機場上,並設立相關雷達設備等,才有助於落實南海防空識別區的運作。因此這兩座機場未來可能如同西沙永暑礁的機場那樣,先以提供中國國內遊客「旅遊」服務為主來強化中國的主權聲索,軍用目的則會稍晚。

除了填海造陸之外,中國也會持續加速海軍的現代化與數量。圖為在西沙永興島的中國人民...
除了填海造陸之外,中國也會持續加速海軍的現代化與數量。圖為在西沙永興島的中國人民解放軍海軍。 圖/路透社

▎半兵半民,隱藏的軍事力量

中國是否會在未來加重其「海上民兵」的角色,是另一個值得關注的可能回應。外界對這一半民半兵的單位迄今並無深入的認識。日本國際關係媒體《外交家》(The Diplomat)在去年8月曾報導,由於難以分辨平民與民兵的差異,中國海上民兵在面對其他國家的軍隊時佔有部分優勢,且能憑藉其規模和活動範圍,使南海地區的作戰空間複雜化,導致中國的區域對手陷入政治上的兩難,決策過程退化,讓對手們在海上危機或海戰期間更為謹慎地採取對付中國的措施,最終導致需要進一步擴大軍事力量作為回應。

由於海上民兵在去年10月也曾騷擾美國海軍神盾驅逐艦「拉森號」(USS Larsen)在南沙群島的自由航行任務,美國海軍太平洋艦隊司令斯威福特(Scott Swift)在去年11月訪問中國時,曾對中國海軍司令員吳勝利表示,中國的海上民兵也要依據國際常規、原則及法律專業來行事。但是提出中國海上民兵可能性的美國海軍戰爭學院教授埃里克森(Andrew Erickson),則認為這樣的訊號是不夠的。他在仲裁公布後進一步呼籲,美國應公開宣佈中國海上民兵就是隱藏的軍事力量,因此海上民兵在美中衝突裡,無法像平民那樣得到國際法的特殊保護,因為他們本來就是武裝軍事力量的一環。

此外埃里克森教授還建議,美國應向遭受中國海上民兵威脅的國家提供情報,並清楚表明將以武力回應海上民兵的作戰。作者認為這樣的建議乃是為了避開中國利用海上民兵來升高局勢;實則海上民兵在未來仍是正規軍事單位的輔助,其角色的重要性大小端視中國決策當局對升高局勢的決心程度。不過,由於仲裁已經明白表示中國海洋執法機構放任「漁民」侵犯菲律賓的權益,未來有關各國應會對中國的海上民兵投入更多注意力,以限制中國運用海上民兵的操做空間。

中國是否會在未來加重其「海上民兵」的角色,是另一個值得關注的可能回應。圖為中國海...
中國是否會在未來加重其「海上民兵」的角色,是另一個值得關注的可能回應。圖為中國海上民兵 圖/新華社

▎南海問題,兩岸聯手的可能性

最後,作者簡單分析中國是否會在兩岸於南海聯手。

目前由於台灣內部對於仲裁也相當不滿,在外界看來不承認仲裁確與中國有雷同之處,派遣軍艦至南海則較中國更為強硬,因此表面上似乎有兩岸合作的氛圍,確實台灣內部亦有此聲浪,甚至出現反美聲浪。但台灣內部亦不乏冷靜的分析清楚認識到,若在南海的主權聲索繼續無視仲裁,片面強化過往的論述,將使外界認為兩岸在南海問題上係一丘之貉,嚴重損及台灣本身在未來面對中國時的國際支持。

此外,正如中國人民大學兩岸關係研究中心主任王英津,日前比較分析蔡英文政府本次在南海仲裁上的回應,跟馬英九政府過去的主張,他指出:蔡英文政府在南海主權範圍、歷史和法理依據、主權延續性,以及權利來源等四大方面,都不及馬英九政府強調的歷史延續與聲索範圍,反而處處突顯出有意加強中華民國在台灣的獨立地位,並與大陸時期歷史做一定程度的切割,反應出來的是「兩個中國」的操作,與中國方面強調必須接納「一個中國」框架仍是南轅北轍。

由此來看,兩岸想要在南海議題上進行相當程度的合作,即使不提美國等其他國家是否干預,可能性仍然不高。因為南海問題在兩岸關係中只是大框架下的一個次面向,難以跳脫框架自成一格。

 

南海問題在兩岸關係中只是大框架下的一個次面向,難以跳脫框架自成一格。 圖/總統府
南海問題在兩岸關係中只是大框架下的一個次面向,難以跳脫框架自成一格。 圖/總統府

▎備註

註1:

作者首次提出中國在南海造島係為促成「中美新型大國關係」的觀點,出自王俊評,「南海人工島軍事化、中國版風險理論與新型大國關係」,《中國大陸研究教學通訊》,第117期(民國105年3月),頁14-18。另亦可參考「王俊評:南海仲裁菲國大勝,卻非中國失敗」,端傳媒,2016年7月13日。


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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