哈瓦那，歐巴馬來了：破冰、孤立、政策遺產

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歐巴馬，美國總統，2014年12月29日

華盛頓與哈瓦那的對抗，會在歐巴馬任內劃下句點嗎？

在2009年元月就任總統後，歐巴馬的諸多政策，確實反映出了美國—古巴關係的「暖化」：2009年4月，歐巴馬在千里達多貝哥召開的第五屆美洲國家高峰會中，宣布解除古巴裔美國人赴古巴旅遊與匯款的禁令；2009年4月13日，歐巴馬總統發表備忘錄，除了增加增加古巴與美國之間的通訊聯絡，並責負國務院商業部，授權鋪設美古之間的光纖電纜與衛星通訊等業務；同年5月，雙方就2004年以來就終止的移民問題展開談判；9月，又再重啟自1963年以來終止的通郵談判。

然而，在雙邊互動的逐漸回暖，並不代表華府放棄了對古巴的「民主攻勢」；對古巴而言，雙邊的通訊開放固然是「來自美利堅的善意」，但美國擅長的網路攻勢，亦讓哈瓦那相當頭疼。

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▎2009年葛羅斯間諜案

2009年底，美國國際開發署 （USAID）的一位衛星通訊、網際網路工程承包商葛羅斯（Alan Gross），遭古巴政府指控參與一項顛覆古巴的秘密行動而被逮捕，判刑15年。葛羅斯事件爆發後，時任古巴領導人勞爾．卡斯楚（Raúl Castro）也於國民會議中表示：葛羅斯案，證明了美國對古巴的進犯政策依然原封不動，各種對古巴革命的破壞仍在持續。

華府方面雖否認葛羅斯企圖顛覆古巴，但也表示：美古關係要解凍，哈瓦那就得先釋放葛羅斯。葛羅斯事件後，歐巴馬政府與哈瓦那的蜜月期也急速冷凍，華府更因此重啟了前任小布希政府天價的「古巴民主化」預算，企圖以此施壓、逼迫哈瓦那儘速放人。

不過葛案的爆發，也意外公開了美國對古巴的間諜行動。經過凱瑞（John Kerry）等參議員的調查，外界才發現過去USAID對古巴的「援助任務」還真有如特工行動。自知理虧的華府，只好趁勢重整USAID，自此將工作方向限定為社會層面的兩國互動。

後來葛羅斯仍蹲了幾年苦牢， 直到2014年12月17日才被當局釋放——但一如美國先前的聲明——在葛羅斯出獄的的這一天，歐巴馬總統與勞爾．卡斯楚也同步宣告了雙邊關係的正常化進程，為兩國劃下了轉折的一頁。

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▎時代的破冰

在葛羅斯案之後，美國與古巴的互動也重回歐巴馬就任之初的熱絡局面。2015年4月份的第7屆美洲國家首腦會議，出席的勞爾．卡斯楚於會議中與歐巴馬面對面，正式就地「美古復交」交換意見。稍早在同年年初，哈瓦那當局在與美國協商後，一口氣釋放了53名政治犯，隨後亦回應了歐巴馬政府的請求，同意處理古巴境內窩藏的美國逃犯，以及相應的司法互助機制，以做為兩國邁向關係正常化的努力之一。

雙邊互動的改善，也讓時任美國國務卿凱瑞於2015年5月29日簽署命令，正式將古巴從「支持恐怖主義國家」名單中除名——結束了古巴自1982年雷根時代開始，所遭受到的不公制裁——於是在2015年7月21日，美國、古巴兩國正式恢復外交關係，重新開設位於彼此首都的大使館。

古巴駐美大使館啟用典禮後，美國國務卿凱瑞隨即也正式接見了古巴外長羅德里格斯（Bruno Rodríguez Parrilla）——這是古巴社會主義革命成功後，57年來，首位訪問華府的古巴外長。

但歐巴馬的古巴和解路線，在國會卻遭共和、民主兩黨議員的砲火夾殺；部份議員認為，歐巴馬大說好話的「那個古巴」，仍舊是個「實行共產主義的專制國家」，對內也並未保證會解決侵犯人權的行為，在這樣的狀況下，此時華府利多盡出、要和古巴和解？其政策毫不符合美國的「國家利益」。

但政界的遲疑，並未減緩歐巴馬總統深化外交的步伐。2016年2月16日，美古再簽署雙邊通航協定，之後，歐巴馬亦宣布：將於美東時間3月20日正式訪問古巴——他也將成為繼1928年柯立芝總統出訪以來，時隔88年後，再度踏上古巴國土的美國總統。

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▎拉美「左轉」，美國陷孤立處境

歐巴馬訪古巴？為何要去？又為何是現在？

美利堅大學政府系教授葛蘭德（William LeoGrande）認為，歐巴馬總統在制訂古巴政策時，明顯感受到了拉美國家「集體左轉」之後，拉美區域對美國不再友善的氛圍影響。

1960年代古巴進行社會主義革命之後，美國為圍堵自家後院也是不遺餘力。除了本國持續禁運、制裁古巴之外，華府也於透過美洲國家組織（OAS）施壓，在1962年以「共產主義不適合美洲」為由，凍結古巴的會員資格；其後，又於1964年舉辦的OAS年會中，藉口「古巴支持委內瑞拉游擊隊」，聯合OAS發起對古巴的經濟與外交封鎖，企圖藉此將哈瓦那逼入區域孤立的困境。

然而美國打的如意算盤，並未見效，除了OAS成員在70年代一一恢復對古貿易外，到了後冷戰時期，拉美各國的泛左派政黨，更是從1998年後全面崛起，包括：委內瑞拉的查維茲、巴西的魯拉以及之後的羅塞芙、尼加拉瓜的奧蒂加、烏拉圭的巴斯克斯與穆西卡、玻利維亞的莫拉萊斯、厄瓜多的柯力亞、薩爾瓦多的富內斯以及的桑奇士、秘魯的烏馬拉......等，透過民主選舉當選總統者實已不可勝數。

這些泛左派政黨對美國所制訂的規範——尤其是何謂「理想的民主政治以及經濟秩序」，有著相當不同的見解，而由泛左派所領導的各國政府，亦對古巴的革命，抱懷著更多的同情與支持。像是委內瑞拉總統查維茲在世時，就與古巴簽訂以委國石油換取古巴醫生的計畫，而巴西總統魯拉則是透過國內資本家與國家的力量，投資古巴，興建重要的瑪里埃爾深水港（Mariel port）。

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於是，後冷戰時代的拉丁美洲，不僅有泛左派政府的團結大聯盟，甚至還出現了巴西這一個新區域強國來權充靠山，這反讓美國在拉美國家更陷於孤立的困境。

2009年4月，於千里達多貝哥召開的第5屆美洲國家高峰會中，出席的歐巴馬總統受到各國的強力要求，希望華府考慮與古巴重新和解。但3年過後，當2012年第6屆高峰會於哥倫比亞召開時，美國對古巴的政策卻毫無進展，華府故我的外交態度於是激怒了拉美各國，像是尼加拉瓜總統奧蒂加與厄瓜多總統柯力亞就拒絕赴會以表達抗議，而巴西總統羅塞芙也表示，如果古巴在第7屆會議中仍無法出席，巴西也將同進退、退出該次會議。

最終，在第7屆美洲高峰會議前夕，拉美鄰國紛紛對主辦的巴拿馬施壓，籲請主辦國務必邀請古巴，這才讓2015年4月的會議中，再度出現美古領導人同席握手的和解畫面。

除了拉美各國的「倒戈」外，在全球層次上，聯合國大會也已連續24年，通過譴責美國對古巴禁運的動議案。而在2015年10月、最近一次的會議中，聯合國大會甚至還以191：2的壓倒性多數通過譴責議案——全場，只有美國與以色列投下反對票，國際輿論對於古巴的支持，也讓華府甚感難堪。

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▎訪問古巴，當歐巴馬回家之後...？

如同葛蘭德與科恩布魯（Peter Kornbluh）兩位教授，在其所著《對古巴的地下管道：華府與哈瓦那不為人知的協商歷史》所指出：在冷戰期間，美國與古巴的關係，反而因為「蘇聯因素」的存在，而出現和平共存的可能。但到了後冷戰時代，當古巴不再具備足夠的威脅能力時，得勢不饒人的華府反倒肆無忌憚、步步進逼。

在後冷戰時期，美國總統對古巴的威脅認知，已不在於其是否真的具有攻擊美國本土的意願與能力——只要哈瓦那未能推動符合美國定義下的自由民主代議政治，哈瓦那，就是邪惡的政權、就是對人類的威脅。

然而後911時代的美國，即便仍是國際體系「一超多強」中的那「一超」，卻也無力掩蓋其國力日滑、國際軟實力日漸消蝕的現實景況，尤其拉美各國近年各自「左轉」的情況下，過去在美洲大陸打壓左派不遺餘力的華府，如今反陷於孤立之中。於是，認識到這個現實的歐巴馬總統，也才願意在古巴政策上反求諸己、作出改變，使美國「再融入」美洲的大家庭——意讓自己在任期結束，以歷史留名的古巴之行，為自己在國家外交上，留下了一個耀眼的政策遺產。

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在訪問之後，美古的外交破冰自然不在話下，但從自1962年以來，美國對於古巴的禁運解禁，其決定與否卻不是歐巴馬本人所能定奪，而只有美國國會才掌握了解除禁運的權柄。不過，當前參、眾兩院都由共和黨居多數席次，可以預見在歐巴馬餘下不到10個月的總統任期中，如欲解除對古巴禁運，實難如登天。

至於下任總統與國會會，對古巴及其禁運議題會採取何種政策，著實難以預料。不過，如同筆者在〈古巴裔美國人的政治力量〉一文所提及，美國民眾以及第二、三代古巴裔美國人在古巴禁運問題的態度已經大幅改變，古巴在放鬆經濟管制之後，未來將如何進行政治改革，也將繼續牽動美古兩國的雙邊關係。

歐巴馬總統的古巴政策，能否獲得下一任美國總統的延續現在仍言之過早，但需要注意的是古巴不是一個傳統意義上的「小國家」，哈瓦那當局的革命與反美傳統，使其一直擁有相當的自信來規劃自己國家的發展道路。我們亦不能忽略，所謂的「開放」本身就是權力結構重新洗牌的過程，在今年3月22日之後，搬開美國因素、重開大門的古巴，其面對的內部變遷與權力分配的自深挑戰，將遠大於美方所給予的壓力，而內部動能的變化，也將會是美古關係發展中，各方不能忽視的下一課題。

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▎ 參考資料

LeoGrande, William H. (2015). ‘U.S. Economic Prospects: Secular Stagnation, Hysteresis, and the Zero Lower Bound’, Business and Economics 49(2), 65-73.

William M. Leo Grande and Peter Kornbluh. (2014) Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations between Washington and Havana. Chapel Hill: University of North Carolina Press. p.405.

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