文／喬蘭雅

▎前情提要

「先求治標再求治本」，以歐盟的立場出發，難民潮的湧入問題該如何解決？

在彼此冗長而尖銳的協商之後，2016年3月7日歐盟與土耳其達成共識，推出一份難民潮解套方案，經由建立「一對一交換機制」緩解堵塞在希臘的非法難民人口。根據歐盟於3月18日的佈告以及後續的資料顯示，這份遣返機制的主旨在於遏制猖獗的人口販運，導正非法人口流動現象：

希臘國會在4月1日以169票對107票通過「歐盟-土耳其遣返方案」，同意遣返非法進入並滯留在希臘境內的移民。當天第一波遣返行動正式啟動，202名不符庇護資格者被送回土耳其。但同一時間，希臘各群島上皆發生難民與當地人的衝突，4月4日周一之後，遣返工作一度中斷四天，才逐步恢復。

▎壓力鍋：瀕臨爆炸臨界點的希臘

從去年底開始，隨著申根區九個國家陸續關閉國界，無法疏通的人流量瞬間堵塞在巴爾幹半島邊界，以及希臘愛琴海群島。據《路透社》於三月的估計，至少三萬流離失所的庇護申請者卡在希臘，動彈不得。

在愛琴海，希俄斯島（Chios）與萊斯沃斯島（Lesbos）為兩個進入歐洲的首要「入口」島嶼，無法前進的人流被聚集在難民收容中心，過度擁擠、悶熱且食物短缺的環境，被國際特赦組織以惡劣的「駭人」來形容。

但歐盟與土耳其達成遣返共識的消息傳入難民營後，引起極大的騷動。庇護安置遙遙無期，畏懼隨時有可能被強制遣返，數以千計的難民，在三月底逃出中心後紮營於港口附近，成群結隊的上街大聲抗議，高舉「我們不要去土耳其」、「我們不是恐怖分子」的字牌。

甚至有情緒激動的難民以死威脅：「我們寧願死，也不願回去。如果被遣返，我們就自殺。」

許多曾居住於小亞細亞地區的希臘人，在20世紀初希土戰爭後經歷了希臘與土耳其「人口交換」協議，那種因戰亂而被迫離鄉遷徙至陌生地的歷史既視感，仍強烈地存在於希臘島民的心中，對於現在難民的處境多抱持同情的心情，但在接受《衛報》訪問時，希俄斯市長Manolis Vournous難掩焦慮，在極短時間之內爆量的難民數量已將居民的耐心與同情心推至極限。他坦言：

果不其然，在第一波遣返開始後的幾個小時內，對於未來的未知感到茫然，拒絕被遣送的難民與當居民爆發激烈衝突。

衝突不只發生在愛琴海島上，在雅典以南的比雷埃夫斯港（Piraeus），希臘極右、新納粹政黨「金色黎明」（Golden Dawn）支持者更是朝紮營的難民與難民支持者擲煙火跟瓶罐，喊著：「我們國家正在伊斯蘭化！」

除了各地衝突不斷，庇護申請者也急於在遣返機制啟動前遞交庇護申請，爆量的申請書也讓早已因人力不足而應付不暇的希臘邊境警備，再次措手不及。而因一旦申請就必須等待審核結果，需被即刻遣返的人數銳減，也讓遣返工作啟動不到四天，嘎然停止，中斷持續至周五（4月8日 )，才再次「開通」。

再次復工的遣返任務，當天周五卻又引起人權團體更為激進的抗議舉措。兩名人道工作者不顧安危，跳進海中企圖阻擋一艘載有45名巴基斯坦移民的船隻離港；兩人最終被帶回警局起訴。

▎催淚彈、橡膠子彈、閃光彈下的暴動

一波未平一波又起，以身搏命阻擋遣返的小插曲還未結束，周日（4月10）希臘與馬其頓邊境再度爆發前所未見的警民衝突。希馬邊界的伊多梅尼（Idomeni）有一萬多名難民紮營，雖然希臘警方嘗試將難民另外安置到收容中心，但大部分難民不願離開，就怕一不留神，錯過了往北前進的機會。

但好不容易離開愛琴島嶼，現在又被馬其頓層層架起的拒馬阻擋在外，根據馬其頓警方的說詞，心急如焚的難民在要求打開圍籬遭拒後，便開始朝圍籬的另一頭丟擲石頭，企圖破壞圍籬以穿越邊境。

難民的舉措引來馬其頓警察催淚彈、橡膠子彈跟閃光彈的回擊，造成約三百人輕重傷。

根據駐地提供醫療資源的無國界醫生所述，至少三十人因橡膠子彈而受傷，其中有兩名難民孩童被擊中頭部。而至少兩百多名難民因吸入過多催淚彈煙霧而傷及呼吸道，部分已送往醫院。

在回應這起事件上，希臘負責協調移民事務的發言人措辭強烈，罕見地譴責馬其頓政府：

▎國際特赦組織：抗議的比難民還大聲

內憂外患不斷的希臘，其財政窘境還未獲得緩解，這半年又必須面對難民潮所帶來的「資源不足」與「執行力」的雙重壓力。國際特赦組織質疑，希臘邊境並無足夠的資源來處理所有的庇護申請，在執行上可能發生行政疏失，遺漏俱備申請資格者，最後遭無端遣返。

這樣的疑慮並非空穴來風。4月5日希臘遭媒體批露，在第一批202名遣返者中，希俄斯地區（Chios）的邊境警員疑似「忘記」協助其中的13人申請庇護，在行政疏失又未經查證之下，直接將人遣返至土耳其。

國際難民署歐洲部主任Vincent Cochete表示，這13名來自剛果民主共和國與阿富汗的庇護申請者，在3月20日後抵達希臘，而希臘邊防管理卻在20日後連續四天內，因人力匱乏而未能照程序幫移民登記申請庇護。

希俄斯警方面對行政疏失的指控則予以否認，而歐盟也未追究此事。歐盟移民署發表人僅表示：被遣送的人都很清楚自己可以申請庇護的權利與機會。但這樣疏失若未得改善，「歐盟-土耳其遣返方案」的公信力不免大打折扣。

據希臘避難服務負責人（Maria Stavropoulou）接受《每日電郵報》表示，工作人員每天須面對說將近七十種不同語言、來自各式背景的移民，而且大部分的人因為匆忙逃難，並沒有帶齊申請庇護所需的文件，審核工作因而更困難。歐盟承諾將增援四百名移民局人員，至今仍尚未補齊。若無「現成」人力支援，光是希臘警力的邊境訓練，又將耗去幾個月。

資源不足與低執行力，因此成了人權團體強烈反對「歐盟-土耳其遣返方案」的原因之一。而「一對一交換機制」的「差別待遇」，更是讓人權團體砲轟歐盟不人道、不公平。

▎哪些國家的人有資格申請庇護？

逃難至歐洲的一直都不只有敘利亞人，不少人其實來自阿富汗、巴基斯坦等中東戰亂國，甚至是北非；有的是躲避戰亂、有的是逃貧，為了追尋更好的生活。當北邊的國家為了控制流量，以國家而非遭逢背景來作為庇護篩選的條件時，「誰有資格申請庇護」，成為這波難民政策調整最具爭議、最為人撻伐的矛盾點。

隨著各國各自採取不同的措施，雜亂的政策調整讓庇護資格的判斷失去標準，到底誰是「難民」、誰是「經濟移民」再次成為爭論的焦點。據《紐約時報》報導，部分德國官員認為歐盟國家在阿富汗有駐兵，歐盟在當地亦有民事行動來穩定當地局勢，所以阿富汗人不應再被歸類為難民。

在歐盟推出「一換一機制」後，更是確立了除了敘利亞以外的難民，庇護申請的資格通過機會更為渺茫。面對各國亂無章法的政策，首當其中的便是希臘。關閉邊界加上篩選機制，所有其他國家「拒收」的難民，又推給了希臘。最後，全部又集中在土耳其。

這場不公平的「交易」，不只遭受人權團體猛烈抨擊，也直接地造成當地敘利亞難民與阿富汗難民的摩擦。據《紐約時報》報導，4月8日一場種族間的衝突牽連至少一千名阿富汗人與敘利亞人；心生不滿的阿富汗人朝著敘利亞人扔擲石頭。

▎遣返到土耳其之後呢？

事實上，沒有人能夠明確地回答這些被遣返的「非法移民」，在抵達土耳其之後會怎樣。

緊鄰敘利亞的土耳其一直都是通往歐洲的「中繼站」。自伊斯蘭國於2014年崛起後，逃難人數暴增，根據轉角國際在土耳其的作者陳琬喻的現場觀察，原以為只是暫時停留的難民，從最早「土耳其的客人」變成了「土耳其的包袱」，在街上四處可見乞討的難民家庭。

國際特赦組織因此將矛頭指向土耳其，指稱土耳其是歐盟所宣稱的「第三安全國」，因為根據土耳其於1951年與1967年簽訂的「難民地位公約」及「難民地位議定書」，土耳其只提供「臨時保護」，而敘利亞難民最多也只能獲得「尋求庇護者」的身分。言下之意，不僅敘利亞難民需要另覓他處，被遣返回土耳其的非敘利亞移民，可能再次被遣送回母國。

根據BBC駐土耳其記者Mark Lowen前往接收來自希臘的移民的迪其立港口（Dikili）表示，所謂的接待中心實際上沒有足夠設施與配備，因為對當地人來說，迪其力只是「首站」，短暫地收容「暫時過境的移民」，這些移民接下來會陸續送往土國境內的其他地區，或甚至，被遣返回母國。

土耳其或許不是最好的庇護地，而遣送所有非法難民到土耳其，本身就極具倫理與人道爭議，但對歐盟來說，無論如何，土耳其都是阻擋難民流量最佳選擇。

輿論指責歐盟「鴕鳥心態」，人權團體的砲火猛烈地攻擊，然而卻也沒有人能夠提出其他有建設性的替代方案。

▎能不能成功？接下來呢？

四月啟動的遣返機制其實只是歐盟整個難民政策裡的一個環節，將「解決希臘現行問題」跟「打擊非法入境」列為短期目標，以此作為基礎，再一步一步建立一個更「永續」的解決方案。歐盟最終的目標，是重新打開「被關閉」的申根區。

自去年底九個國家關閉邊界後，至今已達六個月了，歐盟預計在5月12日這天移除申根區的邊境管制。為了讓「歐盟-土耳其遣返方案」能順暢執行，歐盟在今年三月便向希臘提出49點改善邊境管制的建議，內容囊括難民登記、邊境監控、風險評估、國際組織合作，以及人力訓練等面向，並要求希臘政府在預期時間內回繳一份執行報告書，詳細規劃時間表，列出具體負責單位與如何運用資金等項目。

但由於希臘的報告並未明確回應歐盟提出的問題，所以上周歐盟再次嚴正地警告希臘：

（編按：凡未申請庇護或不符庇護資格者，較為精確稱呼應為「移民」（migrant）而非難民（refugee），但本文依照台灣習慣與熟悉程度，全文使用「難民」來稱呼所有進入、滯留以及被遣返的人潮，敬請見諒！）