營養午餐免費就是讚？日本「給食無償化」即將上路，制度設計難題多

物價飆漲卻只有荷包不漲，對於家有未成年孩童的家庭來說，如果孩子上學可以吃到免費的營養午餐，何樂不為？但這些錢從何而來？「營養午餐免費」是地方政策，還是國家應該出面補助？日本近年也遇到類似問題。

教育無償化與日本維新會

「教育無償化」一直都是大阪／日本維新之會創黨以來在大阪標榜、力推的政見之一。在大阪／日本維新之會的論述底下，「教育無償化」還可以細分成營養午餐免費（給食無償化，日文的「給食」即營養午餐）、或公私立高中學費免費（高校無償化）。目前日本和台灣一樣是9年義務教育（小一到國三），依據日本《憲法》第26條第2項，義務教育是無償的，所以政府如果要推行學費全免，只能針對高中職以上。

如果要再更細分的話，政府推動高等學校學費全免，還要考慮公、私立學費差距，家長所得級距、以及實施對象是要以學校所在地來看、還是以學童戶籍地來看等問題。這些雖然都是實際推行「高校無償化」時會面臨到的課題，但並非本文要討論的範疇，以下只會著重於營養午餐免費的相關討論。

另一方面，日本自民黨受到黑金醜聞的影響，2024年眾議院選舉失去過半優勢，迫使自民黨與公明黨的自公執政聯盟必須和第三勢力合作才能在國會取得過半席次，當時自民黨和公明黨找到的夥伴就是日本維新之會。自民黨、公明黨和日本維新之會也在2025年2月25日簽署合意書（即合作備忘錄），教育無償化、社會保障改革（降低保費負擔等）成了3黨合作期間要共同推行的制度改革。

從日本維新之會主打的「教育無償化」列在合作備忘錄的第一大點，就能看出日本維新之會在3黨合作的關係之中，是自民黨與公明黨的自公執政聯盟必須拉攏的對象。實際上也是如此——因為3黨需要合作的背景就是自公執政聯盟無法在國會取得過半席次。

公明黨雖然在高市早苗當選自民黨黨魁之後，雖然退出執政聯盟（自民黨轉為和日本維新之會合作，但日本維新之會不入閣，屬於「閣外協力」），但3黨間的合作關係並未跟著解除，這一點也能從3黨終於在2025年12月18日共同完成「給食無償化」制度設計即可確認。

3黨協商下的「給食無償化」細節

根據3黨最終公布的方案，從2026年學年度開始，日本中央政府每月將補助公立國小學童每人5200日圓，而且沒有排富條款，不論學童家長所得高低一律給予補助。如果學童所屬學校的每月營養午餐餐費超過5200日圓，多的部分可能就需要家長自掏腰包。學童如果就讀國立小學或私立國小，也不在補助範圍內。學童就讀的公立國小如果本來就沒有供應營養午餐，每人每月5200日圓的補助款則可用於增設營養午餐需要的中央廚房。

所以日本全國知事會就批評，媒體繼續使用「給食無償化」的說法會造成誤解，因為現在3黨達成協議的內容並非真的讓「營養午餐免費」，只是減輕家長負擔。畢竟有些地方在制度上路之後，家長或地方政府還是需要負擔部分費用。自民黨、公明黨和日本維新之會在12月18日公布的備忘錄中，也已經改稱「徹底減低學校營養午餐費負擔（也就是所謂的『給食無償化』）」將「給食無償化」放在括號裡，而非作為主標題。

至於每人每月補助5200日圓的數字，則是依據日本文部科學省的統計。文部科學省2023年度調查發現，日本營養午餐的全國平均費用為每月4688日圓，營養午餐的食材費從2018年起，在5年內上漲的8%。考慮到近年物價上漲，所以3黨暫時將食材費補助設定在每月5200日圓。今後如果有更新版的資訊，將會滾動式修正補助金額。

然而，3黨在2025年底前確定要在2026學年度推出全國性的營養午餐補助，只有4個月的籌備時間，日本中央要新編3000億日圓的預算才夠應付這筆支出。眼見2026年4月在即，現在這筆預算要從哪來都還沒有定案。

「你的孩子政府幫你養」

雖然「給食無償化」是大阪／日本維新之會主打政見，但就算不是大阪／日本維新之會執政的縣市，近年已有不少地方政府自行推出營養午餐補助，希望能藉此減輕家長負擔。可以說，「你的孩子政府幫你養」的概念在日本社會上已經具有某種程度上的共識。

根據文部科學省的統計，2023年9月日本共有722個地方自治體（佔1794個地方自治體的40.2%）推出某種形式的「給食無償化」，但各地作法略有不同。推行「給食無償化」的地方自治體當中，約有四分之三（547/722）的服務對象是針對所有國中、小學生，但有145個地方自治體設有其他限制，例如「給食無償化」的對象僅限家有3個孩子以上的家庭等。

對於地方政府而言，推行營養午餐免費的政策時，要如何確保每年都有穩定的財源，而不至於影響到營養午餐的品質，一直都是最大難題。

根據文部科學省的調查，推行「給食無償化」的地方政府當中，大多是都是利用地方政府自己的財源，也有地方是利用中央政府提供的地方創生臨時交付金等財源擴充，但這也不是萬無一失的辦法。例如，大阪府羽曳野市在疫情期間，就曾利用中央政府提供的臨時交付金推行國小營養午餐免費，但2年之後就因為預算問題取消這項政策，再度回到使用者付費。根據羽曳野市2023年度的試算結果，光是要在市立小學推行營養午餐免費，一年就要花到4億日圓，難以負擔。

營養午餐相關政策，在日本屬於是二級行政區劃（市區町村）的業務範圍，但也有一些一級行政區劃（都道府縣）會提供下級行政區劃財政支援，讓達成整個都道府縣都能「給食無償化」。例如，東京都從2024年度起，補助都內區市町村（二級行政區劃）營養午餐費用的一半，到了2025年1月提高針對市町村的補助率，成功實現東京都內所有的中小學營養午餐都能免費。青森縣則透過增設縣層級的補助款，在2024年10月讓縣內所有市町村都能「給食無償化」。

這次在自民黨、公明黨和日本維新之會決定要在全國範圍實現「給食無償化」之前，日本文部科學省內部對於全面提供營養午餐補助持反對態度。其中一個因素在於，目前對於經濟有困難的弱勢家庭，政府已經可以利用各種社會福利補助，讓低所得家庭不需要負擔營養午餐餐費（約佔整體14%）。所以當政府推出全國性、沒有排富條款的營養午餐補助時，從中獲益的反而是中、高收入的家戶。

「營養午餐免費」施行上的鋩鋩角角

除了錢的問題，「營養午餐免費」在推行上還有許多需要留意的鋩鋩角角（mê-kak）。

不同於台灣的營養午餐必有主食和至少三菜一湯，日本各地方受限於學校設備等因素，除了「主食＋配菜＋牛奶」的全配，有些學校可能只有「配菜＋牛奶」的簡配版，甚至也有些學校「只提供牛奶」。

根據文部科學省的統計，2023年度雖然有98.8%的國小、89.8%的國中是提供全套的營養午餐，但如果細看學校類別的話，98.1%的公立國中提供全配版，但國立國中只有20.6%，私立國中更降到8.2%，公、私立學校有很大的落差。

日本各校落差之大，如果要全面推行營養午餐免費，是否就要先讓所有學校的營養午餐都變成完整的「主食＋配菜＋牛奶」全套組合？文部科學省過去就曾試算過，如果要讓所有的國中、小學生都能吃到「主食＋配菜＋牛奶」的全配版，光是食材費就需要追加5千億日圓的預算。但目前看來，現在3黨協商出來的「給食無償化」並沒有要處理各校營養午餐提供類型不同的問題。

「營養午餐免費」在推行上還會遇到另一個問題：有些學童會對特定食材過敏，或是家長覺得自己帶便當比吃中央廚房做的營養午餐好，面對這些有特殊飲食需求、或是想要自帶便當的學生，他們是否也是「營養午餐免費」適用對象？

同樣是根據文部科學省的統計，有提供全套營養午餐（主食＋配菜＋牛奶）的公立國中、小學當中，共有27萬5千名學童因為各種原因（食物過敏、自帶便當、拒絕上學等）而沒有吃營養午餐。如果是學校不提供主餐的簡配版，也有6,340人（約占0.07%）沒有訂購營養午餐，而是從家裡自帶便當。另外也有5萬3,760人（約佔0.6%）是只喝營養午餐的牛奶，其他自己帶。

如果政府只補助餐費，那這些有特殊飲食需求而無法跟著訂購營養午餐的學童，是否就被排除在外？如果是以人頭計算，一個學校有多少學生就補助多少經費，那這些沒有吃營養午餐的學童，原本屬於他們的錢是否就變成其他人的加菜金？制度怎麼設計都很難讓所有家長感到公平。

所以之前有文部科學省內部就有聲音認為，最好的作法其實是按人頭計算：費用由中央直接撥給地方政府，而不是匯到個別學童家長的戶頭（這樣還要再向家長收一次錢），但對於不（能）吃營養午餐的學童，則要另外將他們的補助款，想辦法用其他方式交還到學童家長手中。

然而，這種作法在實務操作上非常繁瑣，也等於營養午餐不能一天吃、一天不吃。人數和費用的計算統計的繁瑣工作，是會落到學校、級任導師身上，還是地方政府的行政體系來處理？也都是接踵而來課題。目前3黨協商後的結果，中央是把所有學童的費用統一交給地方，要如何把「孩子沒有吃營養午餐」的錢退還給這些家長手中，則由地方政府自行處理。

物價飆漲恐影響營養午餐品質

根據日本《學校給食法》，國中、小、特別支援學校、夜間高校的校方有「努力義務」必須提供學生營養午餐，地方政府（二級行政區劃）可以協助學校負擔設置中央廚房相關設備或提供營養午餐需要的人力成本，而食材費用則須由家長負擔。但各地方會因為物價或是運輸成本等因素，導致各地營養午餐的食材費用有落差。

根據文部科學省的統計，2023年5月日本國小的營養午餐餐費平均為4688日圓，國中是5367日圓。如果看都道府縣別，國小最貴的是福島縣5,314日圓，最便宜的滋賀縣只要3,933日圓；國中最貴的是富山縣的6,282日圓，最便宜依舊是滋賀縣，只要4,493日圓。同樣是營養午餐的餐費，各地價差可以差到近1.4倍。

現在雖然拍板確定營養午餐補助款是全國統一公定價，各地營養午餐餐費超過每月5200日圓的部分，就是由家長自行負擔，也有地方（如京都市、仙台市）決定超額的部分由地方政府自己來補。但餐費補助金額確定之後，現在也有另一層擔憂是，今後營養午餐的品質有沒有可能下降？

畢竟在過去這兩年日本米價飆漲的情況下，各地方營養午餐的業者為了不想加劇家長負擔，在食材費固定不變的情況下，就需要多花一點功夫，降低配菜成本價格才夠買米。根據愛知縣學校給食會的統計，嚴重的時候一碗70公克的白飯成本可以差到日幣10元，這都是不少營養師過去未曾經歷過的局面。

愛知縣三好市從2024年度起，推出從保育園到國中，所有學童營養午餐免費的政策後，2024年度的費用為4億3200萬日圓，2025年度就漲到4億8000萬日圓才夠，迫使地方政府必須緊急追加預算。愛知縣高濱市的市立翼小學則因為2025年2月份出現赤字，3月份趕緊換成更便宜的蔬菜、吃「清淡一點」，給學童的飯量也有所減少，結果發生3月份營養午餐的熱量低於建議標準的情況。

至於廣島市公立國小，家長需要負擔的營養午餐餐費在過去10年都固定在每餐250日圓，多的費用則由市政府支出。2025年，廣島市利用中央政府提供的交付金，每人每餐補助49日圓，補助金額已經比2024年度多了15元，但還是非常剛好——光是主食和牛奶價格上漲，就已經讓成本多了14日圓，等於市政府只有多給1日圓的加菜金。

當地方事務變成全國政策

對於地方政府而言，中央要推出全國性的「給食無償化」立意雖好，但沒有看見各地方差異的話，也會讓地方政府很困擾。像仙台市雖然確定，營養午餐食材費補助款不足的部分會由市政府來負擔，讓家長不需要再負擔食材費；但仙台市也強調，中央政府如果要將「給食無償化」變成全國性政策，就不應該造成地方政府的負擔，變成地方政府還要補貼一些錢，才能讓所有的家長都不用再負擔營養午餐的食材費。

兵庫縣蘆屋市的「日本最年輕市長」高島崚輔則點出，一旦中央政府訂出全國統一的補助金額，有些地方政府就可能會考慮調降成本，才能真正實現「給食無償化」。如果大家只是覺得營養午餐能免費就好，反而會忽略掉營養午餐最重要的功能——營養午餐很可能是發育中的孩子們，一天三餐裡面吃得最均衡的一餐。

如同千葉工業大學副教授福嶋尚子所說：「如果因為營養午餐免費的財源是來自稅金，所以只能撥出最低限度的費用而導致（營養午餐）品質下降的話，那就喪失讓營養午餐免費的用意。」等到日本全國版的「給食無償化」2026年4月正式上路之後，中央補助的費用是否能跟上物價變化滾動式修正，不要讓補助款金額成為營養午餐的成本上限而影響到營養午餐的品質，將是政策上路之後需要持續關注的課題。